Ex bibliotheca
Lector: en este espacio encontrarás notas de opinión y notas breves sobre el sistema financiero y la economía. El nombre -Ex bibliotheca- apunta a que escribo partiendo de algún libro o estudio; también hace referencia a la conexión del universo interior de la mente con el universo público de los textos.

Sobre la autonomía del banco central

05-12-2019 23:27

La autonomía de los bancos centrales es indispensable para el buen funcionamiento de la economía. Inclusive hay episodios históricos de gobiernos autoritarios, en los que el banco central ha funcionado con autonomía. Pero no debe darse por sentada. Requiere de transparencia y rendición de cuentas, ambas son sus salvaguardas. Aquí unas notas al respecto.

Jacob Frenkel, ex gobernador del Banco de Israel, durante su intervención en el evento por los 25 años de la autonomía del Banco de México el 22 de noviembre en la Ciudad de México (Foto:Twitter, Jonathan Heath)
Jacob Frenkel, ex gobernador del Banco de Israel, durante su intervención en el evento por los 25 años de la autonomía del Banco de México el 22 de noviembre en la Ciudad de México (Foto:Twitter, Jonathan Heath)

A fines de abril de 1982, un folleto titulado “Inconveniencia del control de cambios”, circuló en los medios financieros de México. El autor era Miguel Mancera Aguayo, entonces titular del Banco de México.

El folleto cuestionaba las propuestas de los asesores económicos del Presidente López Portillo. En septiembre de ese año, el Presidente separó a Mancera de su puesto y se estableció un control de cambios para las divisas extranjeras.

Los diferendos sobre política monetaria (y económica) entre el banco central y el poder ejecutivo nunca han sido inusuales, son comunes en cualquier democracia. Por ello, la autonomía de los bancos centrales es un mecanismo institucional indispensable para la economía de un país.

En el evento con el que Banco de México celebró 25 años de autonomía, el pasado 22 de noviembre de 2019, Jacob Frenkel, ex gobernador del Banco de Israel, fue enfático en la importancia de la autonomía: los banqueros centrales son los guardianes de un bien público; de ahí que su postura deba ser más conservadora que la de un funcionario público [electo]. Ese bien público es preservar el valor de la moneda y la estabilidad de precios, así como cuidar la estabilidad del sistema financiero y del sistema de pagos.

La autonomía de los bancos centrales, tal como se entiende hoy, con diseño institucional y sustento jurídico, es un mecanismo relativamente reciente en la historia, como lo señala un estudio de Chris Crowe y Ellen Meade. La arquitectura de esas instituciones se ha revolucionado en todo el mundo. Pero eso no ha impedido que en otros tiempos y contextos los bancos centrales procuren cierta independencia.

En la conferencia inaugural de ese evento, Alejandro Díaz de León, Gobernador del Banco de México, hizo un recuento histórico de cómo esa institución ha gestionado su relación con el ejecutivo. En algunas etapas de su historia, el banco central mantuvo cierta independencia sin contar con una autonomía institucionalizada, como fue el período de 1952 a 1970. Esto fue gracias a una visión de los Presidentes de delegar la política económica con el fin de mantener estabilidad de precios. También se debía a un entendimiento tácito del titular del Banco de México con los Secretarios de Hacienda. En los años setenta, un cambio de visión del gobierno sobre el papel del banco modificó esta situación, desde 1972 al episodio de 1982. De hecho, esas hipótesis las ha documentado Eduardo Turrent en varias investigaciones sobre la historia del Banco de México, y que se resumen en un libro que esa institución publicó en 2012.

La historia que describe Turrent tiene un ángulo importante: un banco central puede mantener cierta autonomía bajo un gobierno autoritario, no democrático (suponiendo que así se caracterizaba el gobierno de entonces). No sólo eso, sino que está en el interés de un gobernante autoritario no interferir en la autonomía del banco central. Uno de los períodos más largos de estabilidad macroeconómica en la historia del país puede entenderse bajo esta premisa. En el momento en el que se fue rompiendo esa sana distancia, también se fue despeñando la estabilidad macroeconómica.

Habría que ver cómo esto se ha cumplido en otros países o en otras épocas. Un trabajo de Alexander Dentler muestra cómo la política de la Fed variaba en periodos de elecciones. El trabajo de Carolina Garriga, sobre indicadores de independencia de los bancos centrales de varios países podría ayudar a entender mejor hasta qué punto es vulnerable la autonomía en entornos no democráticos.

De hecho, considerando la historia de gobiernos autoritarios en el siglo XX la presencia de órganos o instituciones autónomas (no sólo bancos centrales) contribuye a un entorno de mayor estabilidad en general, inclusive en esos regímenes. Pero la autonomía no debe darse por sentada.

Por otra parte, la autonomía de un banco central o de cualquier otra organización debe ir aparejada de transparencia y de rendición de cuentas, al menos en principio. Ambos son conceptos fáciles de nombrar. La primera es onerosa y se tiene que aprender mejor cómo trabajar con la transparencia que se demanda al banco central. La segunda es aún un acertijo, no hay herramientas definitivas para evaluar el desempeño de un banco central y por lo tanto cómo hacer una rendición de cuentas adecuada.

En los viejos tiempos de los bancos centrales, incluidos períodos como la autonomía fáctica del legendario “desarrollo estabilizador”, la transparencia era nula. La rendición de cuentas de entonces era una caja negra. No era otra historia del antiguo sector público nacional. La opacidad fue norma en los bancos centrales del mundo, durante casi todo el siglo veinte. Hoy se publican las minutas de la junta de gobierno. Los avances de los últimos 20 años han sido sumamente importantes, han requerido mucha inversión y modificado la cultura organizacional del Banco de México. Y me parece ese avance no es lo suficientemente valorado.

En el contexto contemporáneo, transparencia y accountability requieren un esfuerzo continuo en estrategias de comunicación; no sólo invertir en ellas, también adaptarlas a cambios en la percepción social de la información pública. Sobre los primeros pasos que se dieron, incluida la publicación de minutas, Federico Rubli editó un volumen electrónico en 2011, el cual es una excelente referencia.

No me imagino qué cara hubieran puesto los banqueros centrales de la vieja guardia si alguien les dijera que bancos centrales, como la Fed y el Banco de España, tienen hoy cuentas de Facebook y de Twitter. La comunicación es cada vez más importante en una era de información abundante, pero también falsa y volátil, además en la que fácilmente permea la teoría de la conspiración.

Las estrategias de transparencia y comunicación, así como los mecanismos de rendición de cuentas, son a su vez un instrumento de salvaguarda de la autonomía. No sabemos qué depare el futuro a la economía del mundo, tampoco sabemos de dónde vendrán los principales choques para la economía mexicana.

Pero sabemos que los bancos centrales tendrán un papel relevante para mantener la estabilidad. La autonomía contribuirá a hacerlos parte de la solución, y no parte del problema.

Para saber más:

Christopher Crowe and Ellen E. Meade. 2007. "The Evolution of Central Bank Governance around the World." Journal of Economic Perspectives, 21 (4): 69-90.

Alexander Dentler (2019) "Did the fed raise interest rates before elections?," Public Choice, vol. 181(3), pages 239-273, December.

Ana Carolina Garriga (2016) Central Bank Independence in the World: A New Data Set. International Interactions. 42, 5.

Federico Rubli (2011) Comunicación y banca central. México.

Eduardo Turrent (2012) Autonomía de la Banca Central en México. Visión histórica. México, Banco de México.

ACERCA DEL AUTOR
Gustavo Del Angel
Gustavo es académico del CIDE, especializado en la historia del sistema financiero, así como en su estructura y regulación contemporáneas; ha sido profesor visitante en la Université de Paris, National Fellow en el Hoover Institution, e investigador invitado del CEEY.
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