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La caída del precio del petróleo y el Presupuesto de Gastos Fiscales 2015

16-07-2015 11:44

Por : Antonio Mendoza y Liliana Alvarado

En enero de este año, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) anunció una serie de medidas con el fin de mantener la disciplina en el manejo de las finanzas públicas, en un contexto dominado por una caída drástica en el precio del petróleo y la desaceleración de la economía mundial. En total, el gasto público se reducirá este año 124,300 millones de pesos (mdp) a través del recorte de sueldos, nuevas plazas, así como por la cancelación de proyectos como el Tren de Alta Velocidad México-Querétaro y el tren Transpeninsular. No obstante, la caída de los precios del petróleo en los ingresos del sector público ha tenido un impacto dual.

Efectivamente, los ingresos petroleros del sector público entre enero y mayo de 2015 se han reducido 40.6% (193,532.2 mdp) respecto al mismo periodo del año pasado. Tan sólo Petróleos Mexicanos (PEMEX), ha registrado una caída de 28,367.8 mdp en sus ingresos durante los primeros cinco meses del año. Sin embargo, el impacto negativo de la reducción del precio del petróleo sobre los ingresos presupuestarios totales, se ha compensado por el importante aumento de los ingresos tributarios del Gobierno Federal, al grado que los ingresos presupuestarios totales no sólo no han caído, sino que entre enero y mayo, crecieron 3.9% en términos reales con respecto al mismo periodo del año pasado.

Este crecimiento obedece principalmente a dos factores. El primero es la ampliación de la base tributaria del Impuesto sobre la Renta (ISR) derivada de la Reforma Social y Hacendaria de 2014, que ha resultado en un crecimiento de 24.5% en la recaudación de este impuesto. El otro es el incremento en la recaudación del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios aplicable a las Gasolinas y el Diesel (IEPS de Combustibles) de 111,460 MDP, sólo en lo que va del año, como consecuencia de la caída de los precios del petróleo de referencia a nivel internacional.

¿Cómo es posible que la caída del precio del petróleo pueda ocasionar que el sector público gane y pierda ingresos al mismo tiempo? Un análisis a profundidad del Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF) 2015 ayuda a esclarecer cuáles han sido los efectos positivos y negativos de la variación del precio del petróleo sobre la recaudación tributaria.

Los gastos fiscales de 2015

Los Presupuestos de Gastos Fiscales muestran los tratamientos preferenciales que se otorgan a los contribuyentes (personas físicas y morales), y que se materializan a través de exenciones, regímenes especiales, tasas reducidas, facilidades administrativas, deducciones y otras medidas tributarias. Asimismo, estos documentos permiten conocer los recursos que el gobierno deja de percibir tras la aplicación de dichos tratamientos preferenciales, monto conocido como pérdida recaudatoria.

Desde hace algunos años, el gobierno federal ha hecho un esfuerzo por disminuir los gastos fiscales con la finalidad de incrementar la recaudación. Uno de los mayores avances en este sentido se dio con la Reforma Social y Hacendaria para 2014, que eliminó el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) y algunos de los gastos fiscales que generaban mayor pérdida recaudatoria, entre los que destacan la Deducción Inmediata de Activos Fijos en el ISR empresarial (27,179 mdp), la tasa de 11% de Impuesto al Valor Agregado (IVA) en la zona fronteriza (15,927 mdp) y el régimen de consolidación fiscal en el ISR empresarial (9,554 mdp).

Este año se dejarán de recaudar 532,207 mdp, por concepto de 78 gastos fiscales, que recaen principalmente sobre el IVA, los Impuestos Especiales (IEPS), el ISR, el Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN) y los estímulos fiscales. En este sentido, la pérdida recaudatoria total, será equivalente a 2.93% del PIB. En la Gráfica 1 es posible observar que ésta es la primera vez desde 2011 que la pérdida recaudatoria aumenta con respecto al año anterior, pues en 2014 se estimó en 495,781 mdp (2.9% del PIB). Sin embargo, el aumento no es significativo, pues la estructura de los gastos fiscales se mantuvo casi igual a la de 2014, salvo por la creación de algunos estímulos fiscales por decreto presidencial y la desaparición de algunos ligados al IEPS.

 

Gráfica 1. Evolución de la pérdida recaudatoria por gastos fiscales (% del PIB)

Fuente: PGF 2002-2015

Principales cambios

Contar con un PGF cada año resulta positivo en términos de rendición de cuentas, ya que es importante evaluar los gastos fiscales porque la pérdida recaudatoria que producen corresponde a recursos que el gobierno podría obtener para usarlos en beneficio de los ciudadanos en forma de gasto directo. La información y formato en que ésta se presenta son elementos que deben tomarse en cuenta para mejorar la transparencia.

La pérdida recaudatoria de los estímulos fiscales prácticamente se quintuplicó entre 2014 y 2015, al pasar de 7,519 mdp a 39,735 mdp. El principal incremento ocurrió en los estímulos fiscales contenidos en la Ley de Ingresos de la Federación 2015, especialmente en los acreditamientos del IEPS del diésel para autotransportistas, consumidores finales que lo utilicen en maquinaria en general, embarcaciones de marina mercante y contribuyentes del sector agropecuario o silvícola, que en conjunto crecieron de 0 a 22,628 mdp, como resultado de la aplicación del IEPS por enajenación de gasolinas y diésel.

Asimismo, aumentó la pérdida recaudatoria de los estímulos establecidos por decretos presidenciales, aunque en menor medida, principalmente por el establecimiento de cinco estímulos nuevos. Entre los nuevos estímulos fiscales, resalta el restablecimiento de la deducción inmediata de las inversiones en activo fijo en zonas afectadas por la lluvia en Baja California Sur. Asimismo, sobresale el estímulo a contribuyentes dedicados a la agricultura, ganadería, pesca y silvicultura en Chiapas, Guerrero y Oaxaca, el cual forma parte de las medidas anunciadas por el Presidente Peña Nieto en materia de seguridad como resultado de los sucesos de Ayotzinapa. Dicho estímulo consiste en la deducción adicional del 25% sobre el monto original de las inversiones en bienes nuevos de activo fijo.

La segunda mayor variación ocurrió en los gastos fiscales del IEPS, los cuales disminuyeron drásticamente de 39,678 mdp en 2014 a 6,962 en 2015. Casi la totalidad de esta caída se debió a que este año no existió el “subsidio implícito a las gasolinas”, el cual el año pasado generó una pérdida recaudatoria de 33,870 mdp.

La pérdida recaudatoria de los gastos fiscales del ISR de personas físicas aumentó en 24,032 mdp entre 2014 y 2015. Una gran parte del incremento es atribuible al Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), creado con la Reforma Social y Hacendaria de 2014 (sustito del Régimen de Pequeños Contribuyentes), que pasó de generar una pérdida recaudatoria de 2,219 mdp en 2014 a 11,647 mdp en 2015. Sin duda, su aumento refleja la incorporación de nuevos contribuyentes al sistema tributario.

La variación porcentual de los gastos fiscales del ISR empresarial y el IVA fue muy pequeña. Los primeros continúan con una tendencia a la baja que inició con la Reforma Hacendaria de 2014, año en el que su pérdida recaudatoria disminuyó en 44% respecto al período anterior. En el caso de los gastos fiscales del IVA, su importancia radica en la gran pérdida recaudatoria que generan.

 

Impacto de la caída del precio del petróleo.

En la sección anterior observamos que los cambios más significativos en la pérdida recaudatoria del PGF 2015, tanto en términos absolutos como relativos, ocurrieron como consecuencia de la caída del precio del petróleo. La variación se dio de manera positiva y negativa, lo cual se explica por la relación distinta que guardan estos gastos fiscales con el precio del petróleo.

Sin embargo, para efectos específicamente de valuar los gastos fiscales, podemos concluir quela caída del precio del petróleo fue positiva para los ingresos tributarios, pues contribuyó a que la pérdida recaudatoria por gastos fiscales bajara 11,240 mdp.

No así para los ingresos públicos totales, ya que la pérdida en los ingresos petroleros (derechos petroleros más ingresos de PEMEX), por la reducción del precio internacional es mucho mayor que la ganancia por el IEPS de gasolinas y diesel.

Así, en lo que va del año, el gobierno ha recaudado 96,396.7 mdp por el IEPS de gasolinas y diésel.

La Gráfica 2 muestra la relación positiva que existe entre el precio internacional del petróleo y el subsidio a las gasolinas. Cabe señalar que el subsidio comenzó a eliminarse a partir de 2008, con una política de incrementos graduales en el precio de los combustibles para acercar su valor al precio del mercado estadounidense.

Gráfica 2. Evolución del Impuesto Negativo por Enajenación de Gasolinas y Diésel

Fuente: Elaboración propia en base a PGF 2007-2015 y datos del Servicio Geológico Mexicano.

En el mismo tenor, los estímulos fiscales que consisten en el acreditamiento del IEPS del diésel a contribuyentes de ciertos sectores y actividades, se materializan cuando el impuesto es positivo. Si éste es negativo, no existe un monto que acreditar dado que nunca se enteró el impuesto. En 2015 sí se acreditará el monto correspondiente a dichos consumidores, generalmente en contra del ISR, debido a que actualmente éstos sí están pagando el IEPS.

 

Formato del PGF 2015

Contar con un PGF cada año resulta positivo en términos de rendición de cuentas, ya que es importante evaluar los gastos fiscales porque la pérdida recaudatoria que producen corresponde a recursos que el gobierno podría obtener para usarlos en beneficio de los ciudadanos en forma de gasto directo. La información y formato en que ésta se presenta son elementos que deben tomarse en cuenta para mejorar la transparencia.

El formato del PGF 2015 es similar al del PGF del año anterior, el cual ya había adoptado algunas buenas prácticas como:

  • Una descripción detallada de cada uno de los cuadros en los que se expone información, lo cual facilita la identificación de puntos relevantes, cambios o modificaciones de los datos publicados.
  • Incluir una sección con la explicación de la forma en la que se calculó cada uno de los gastos fiscales, las fuentes de información y la disposición legal que se encuentra detrás de la existencia del mismo.
  • Incluir la información referente a tres años consecutivos en el cuadro de síntesis “Gastos Fiscales por Tipo de Tratamiento” (Anexo 1 del PGF 2015) y no sólo de dos años como se hacía hasta 2013. Contar con este comparativo temporal resulta importante para conocer la tendencia y evolución de la pérdida recaudatoria que generan los gastos fiscales.
  • Contar con cuadros y gráficas que explican la distribución de algunos de los gastos fiscales por sector económico y decil de ingresos de los contribuyentes beneficiados.

Un punto positivo a resaltar en el PGF 2015, es la elaboración de un análisis más profundo sobre las deducciones personales y por donativos aplicables al ISR. Estos permiten conocer información útil para el análisis del gasto fiscal, como el porcentaje de hogares con deducciones superiores al límite global por decil de ingresos y el tipo y ubicación de la donataria autorizada que recibe la aportación. De la misma manera, se agregan gráficos sobre la distribución de la transferencia de algunas exenciones del IVA a los contribuyentes según su nivel de ingreso.

A pesar de estos avances en la consolidación de una cultura de la evaluación de los gastos fiscales, aún quedan aspectos en los que el PGF podría mejorar:

  • A la par de la publicación del PGF, se requiere que la SHCP evalúe de manera periódica e integral, a través de una metodología pública y replicable, el impacto de los gastos fiscales vigentes, o por lo menos de aquellos que implican una pérdida recaudatoria significativa.
  • Es importante que el PGF detalle los objetivos que se persiguen con cada uno de los gastos fiscales. En el caso de muchos de ellos, como en los estímulos en el ISR al cine y al teatro, la intencionalidad es obvia y fácil de deducir. Sin embargo, en otros el fin que se persigue no es claro ni explícito.
  • Es necesario que el PGF incluya una clasificación de los gastos fiscales de acuerdo a su función presupuestaria. De esta forma, podríamos conocer en qué medida el gasto fiscal del gobierno se complementa con las funciones y finalidades del gasto público directo. Además, tendríamos un panorama completo de los esfuerzos que el gobierno realiza en diversos ámbitos, como desarrollo social y económico, educación, vivienda, entre otros. La clasificación funcional de los gastos fiscales permitiría contar con tendencias consistentes de gasto público a través del tiempo, lo que facilitaría el análisis del gasto y su impacto económico y social.
  • Es necesario incorporar cláusulas de caducidad a los gastos fiscales, tanto los vigentes como los de reciente creación. La mayoría de los gastos fiscales que actualmente operan en el sistema fiscal mexicano no cuentan con fechas de caducidad. Una cláusula de este tipo obligaría a que, transcurrido cierto tiempo, la SHCP tendría que evaluar su desempeño, en base a indicadores previamente establecidos y decidir si continúa el incentivo o promueve su modificación o derogación.
  • Se requiere una mayor difusión del PGF, debido a que el tema sigue siendo materia exclusiva de especialistas. No existe una estrategia de comunicación que le permita al ciudadano conocer la lógica, funcionamiento y justificación del esquema de gastos fiscales en México. Sería ideal contar con una versión ciudadana del PGF, así como ya existe del Presupuesto de Egresos de la Federación y la Cuenta Pública.
  • El presupuesto debe contar con el análisis del contexto económico que se encuentra detrás de los cambios más importantes en la pérdida recaudatoria de los gastos fiscales, especialmente cuando éstos no deriven de modificaciones en la estructura de los gastos fiscales. En el caso del PGF 2015, éste podría haber contado con una explicación del impacto de la caída de los precios del petróleo sobre algunos gastos fiscales.

 

Bibliografía

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (2015). Presupuesto de Gastos Fiscales 2015.Obtenido de: http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/ingresos_presupuesto_gastos/presupuesto_...

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