Políticas públicas y el cambio climático

22-11-2022 06:30

El mes de noviembre (antes del Mundial de Fútbol) presenció la Conferencia sobre el Cambio Climático (COP 27), organizada por Naciones Unidas en Egipto.

No es momento de comentar sus resoluciones y posibles impactos. Me quiero centrar en un artículo extenso publicado hace unos días por tres economistas de talla mundial, sobre las políticas públicas necesarias para combatir el cambio climático*. Por razones de espacio seré muy concreto sobre las ideas principales y cerraré con algunas reflexiones para México.

De entrada, los autores reconocen dos problemas muy discutidos en la economía del sector público. El primero se refiere a la incidencia: los impuestos o medidas pueden terminar siendo pagados o absorbidos por alguien distinto a quien iban destinados. Entonces las políticas públicas deben venir acompañadas de análisis al respecto. Segundo, muchas de las acciones contra el cambio climático pueden tener grandes beneficios de largo plazo, solo que los costos ocurren ahora. Esto crea malos incentivos para actuar en el corto plazo.

Otra idea desarrollada al inicio del trabajo, si bien mucha gente reconoce los problemas del cambio climático, no desean pagar las medidas necesarias para mitigar. Incluso, en la experiencia francesa, la opinión pública está fuertemente a favor de que sean los “ricos” quienes paguen. Aquí hay otro problema, ya que aún con instrumentos altamente progresivos, no se completaría. Es muy probable que se necesiten acciones que tendrían un costo sobre la población en general.

Los autores sugieren un enfoque holístico que descansa en cinco elementos: precios de emisiones de carbón, investigación y desarrollo, compensaciones, discutir regulaciones, y espíritu internacional.

Precios de emisiones de carbón: el problema es que para que tengan un efecto considerable necesitan ser más grandes a los que se han sugerido. Desde el sistema fiscal, el que ayuden a “internalizar externalidades” no quita un daño sobre bienestar, potencialmente grande. Quizá tener precios que manden las señales correctas en términos de su costo ambiental son un componente necesario en la transición. Se hace mucho hincapié en la necesidad de uso generalizado y transparencia, sobre la incidencia y uso de los recursos.

Investigación y Desarrollo: se centran en problema típico de bien público. La investigación en tecnología para mitigación de cambio climático es altamente redituable en términos sociales, con pocas ganancias privadas. Aquí recomienda emular la experiencia de vacunas con la epidemia COVID y premiar los desarrollos privados. También se reconoce la necesidad de inversiones públicas en investigación y desarrollo, con un fuerte guiño a las tesis de Mariana Mazzucato**.   

Compensaciones: si los impuestos ambientales van en serio, es casi inevitable pensar en una serie de compensaciones para actores y sectores afectados. Hay dos argumentos, bienestar-justicia, gente que pueda verse muy afectada, y darle viabilidad al conjunto de políticas públicas.

Discutir regulaciones: esta idea siempre será muy polémica. Dado lo complicado de que todas las medidas ocurran vía el sistema de precios / impuestos, es probable que se necesiten regulaciones específicas para algunos sectores. La recomendación es que ocurran de forma muy transparente, evitando discrecionalidades. También se requiere de personal técnico altamente especializado.

Espíritu Internacional: los problemas de cambio climático, por su naturaleza global, requieren decisiones nacionales e incluso subnacionales, que son de ámbito local. El problema de incentivos surge de manera natural. Un esfuerzo mayor de parte de los países ricos es necesario. Al menos dos componentes deben considerarse: compartir tecnología y no pedir una reciprocidad 1 a 1 en términos de reducción de emisiones a países menos desarrollados.  

Hay más temas que se abordan brevemente en la investigación. El sector eléctrico y la generación descentralizada, el rol de la banca central, qué esperar del sector privado, necesidad de finanzas verdes y cómo evaluarlas. Se reconoce que el cambio climático tiene efectos sobre un amplísimo rango de actividades humanas. Muchos de los temas cubiertos en la investigación tienen implicaciones para México, quiero mencionar cuatro ideas muy brevemente.

Primera. Nos falta un largo camino por recorrer en términos de los impuestos para emisiones de carbón. El IEPS a los combustibles tiene muchos de los elementos correctos. El gobierno mexicano decidió condonarlo durante 2022 para ayudar a controlar la inflación. Incluso en algunos meses del presente año se ha ido a terreno negativo equivalente. La decisión ha recibido fuertes cuestionamientos: es un alto gasto fiscal y además de carácter regresivo. Había espacio para otro tipo de instrumentos, por ejemplo, subsidiar el diésel solamente o apoyos para sistemas de transporte público.   

Segunda. Las empresas productivas del estado, PEMEX y CFE, reciben un trato condescendiente. En su estructura de costos no se considera daño al medio ambiente. Se toleran actividades perniciosas: desde empleo de carbón y combustóleo, hasta técnicas ineficientes en la producción de petróleo. Se debe transparentar su estructura de costos, lo que permitiría modernizar el sistema de precios. Los subsidios pueden concentrarse en grupos de mayor necesidad. 

Tercera. México necesita fortalecer sus agencias reguladoras. Autonomía presupuestaria y de gestión, capacidad técnica y mandatos claros. Su participación en sector de energía resulta obvia, más no se limita. Por ejemplo, se tiene un problema severo en cuanto a desperdicio hídrico, no se atiende por consideraciones políticas. Tener agencias reguladoras fuertes, puede ayudar a resolver o cuando menos dar evaluaciones precisas de los costos incurridos. 

Cuarta. Estados Unidos trabaja en un replanteamiento ambiental profundo. Tenemos la oportunidad como país de sumarnos al esfuerzo de buscar un marco holístico común, al estilo Blanchard, Gollier y Tirole. Precios, impuestos, alinear nuestro sector manufacturero, cuidar los recursos hídricos, compartir tecnología, modernización de amplios sectores y un largo etcétera.

Mitigar el cambio climático no es sencillo. Resulta costoso, tiene una economía política muy complicada, habrá perdedores y es un tema poco atractivo para la clase política. De cualquier forma, hay que hacerlo. Nos toca como generación esta gran responsabilidad. Es importante fomentar un debate público bien informado, también que las cargas se repartan de una manera justa.   

 

*Olivier Blanchard, Christian Gollier, Jean Tirole, “The Portfolio of Economic Policies Needed to Fight Climate Change”, PIIE Peterson Institute for International Economics, (November 2022).

** El Estado emprendedor, (varias ediciones).