Primera infancia, financiamiento ausente

21-06-2022 07:40

De manera contundente se apila evidencia de la importancia que tienen los primeros años de vida de las personas en su desarrollo intelectual, emocional y físico*.

Una etiqueta que se utiliza cada vez más frecuentemente y que ayuda a comunicar el mensaje de manera sencilla es “los primeros mil días de vida”. El afecto, los estímulos intelectuales y sensoriales, la buena alimentación (cantidad y calidad de nutrientes) durante este periodo, marcan para el resto de la existencia. 

Lamentablemente muchas de las desigualdades sociales comienzan precisamente en dicha etapa (incluso desde la concepción). Problemas de violencia, pobreza, abandono, desatención, pocos estímulos, son la triste realidad para bebés, niñas y niños en sus primeros años de vida.

Es muy probable que durante la presente administración federal, el cambio de programas sociales dirigidos por transferencias directas y los efectos de la pandemia, hayan agravado el problema. Retomo un ensayo** que escribí con Rafael de Hoyos y ahondo en las opciones de administración y financiamiento.

Ya existe una “Estrategia Nacional de Atención a la Primera Infancia” (ENAPI) aprobada en Cámara de Diputados. Tristemente no había un plan de implementación, menos una idea de cómo financiar la estrategia. Se reconocen cuatro ejes fundamentales: salud/ nutrición, cuidados/educación, protección y bienestar. Obviamente, esto implica una gran transversalidad. Por otro lado, se debe reconocer que la provisión de servicios a primera infancia sería de naturaleza diferente en áreas urbanas (semiurbanas) y rurales, donde existe gran dispersión de la población.

¿De qué tamaño es la población con potencial a una intervención de Desarrollo Infantil Temprano (DIT)? Para efectos de esta discusión me voy a concentrar en niñas y niños de 0 a 36 meses de edad, dejo pendiente el tema de los 36 a 60 meses de edad. En dicho caso, potencialmente se podrían atender cerca de 5.4 millones de infantes.

En la propuesta mencionada describimos un modelo dual, que consiste en centros para el desarrollo infantil (similares los servicios que actualmente proporciona el IMSS) y servicios comunitarios con personal especializado que incluyen una transferencia monetaria***.

Anteriormente habíamos presentado unos costos unitarios basados en la experiencia chilena y colombiana. Al actualizar los números del ensayo por inflación, asumiré que los costos anuales por infante en un centro para el desarrollo infantil son de 50,000 pesos y los servicios comunitarios llegarían a los 35,000 pesos anuales, que considera una transferencia de 1,350 pesos mensuales como incentivo de participación. Esta aproximación debe quedar sujeta a una evaluación rigurosa de costos, incluyendo la infraestructura, dado que me estoy centrando en los costos de operación. 

Es importante señalar que aproximadamente un millón de los infantes considerados, ya reciben los servicios por IMSS, DIF, CONAFE, etcétera. Quedaría pendiente una población de 4.4 millones. Si asumimos que la mitad recibiría atención vía centros y la otra mitad por servicios comunitarios, el presupuesto anual necesario rondaría los 187,000 millones de pesos, es decir como 0.7% del PIB. Si incluimos presupuestariamente a las niñas y niños que ya reciben los servicios, habría que agregar 50,000 millones de pesos o 0.18% del PIB.

Varias consideraciones son pertinentes. De entrada, pudiera verse como un gasto enorme; sí es una cantidad muy considerable. En perspectiva toma otros matices. Todo el presupuesto de la intervención DIT no llegaría al 20% de lo que el gobierno federal gasta en pensiones, incluyendo las no contributivas. Más aún, de la población objetivo no toda podría o querría participar y esto disminuiría los costos.

Aquí hay otros dos asuntos sumamente importantes. Primero, los efectos que una intervención DIT pudiera tener sobre el mercado laboral. Dado que las cargas de cuidados recaen de forma desproporcionada sobre las mujeres, potencialmente se pudiera ganar mucho por eficiencia, además del tema de justicia****.  Segundo, en la medida que México, como la gran mayoría de los países en América Latina, transiten hacia tasas de fecundidad abajo de remplazo, el aminorar las cargas por cuidados puede resultar fundamental en términos de incentivos.

¿Cómo financiar una intervención DIT? Existen opciones. Sin embargo, es necesario resolver algunos elementos antes. ¿Buscamos que los servicios de primera infancia estén ligados a la seguridad social o deberían tener una naturaleza universal? También, el que los servicios reciban un financiamiento parcial o totalmente público, no implica que la provisión sea pública, se pueden revisar esquemas privados o mixtos, obviamente con la debida regulación y monitoreo. No menos importante, ¿debe recaer en el gobierno federal o le corresponde a los subnacionales?   

En mi opinión, sería bastante más sencillo desligar los servicios de primera infancia de la seguridad social en comparación a pensiones o servicios de salud. Me parece que el gobierno federal tiene un rol como regulador, y que las entidades federativas (estados y CDMX) son responsables del financiamiento e implementación. No va a ser fácil que el gobierno federal pueda abrir espacio fiscal en corto plazo. Sin embargo, el predial actualmente está muy por debajo con respecto a su capacidad. Los convenios entre los estados y municipios pudieran facilitar las cosas. Respecto a la provisión, se debe empezar con lo que se tiene, definiendo un esquema de pagos transparente. Se pueden combinar instalaciones federales, estatales, municipales y privadas según las necesidades de cada entidad federativa.

Si el tema era urgente, los estragos de la pandemia nos obligan a reaccionar todavía más rápido. Existen organizaciones y colectivos que tienen mucho camino recorrido: Fundación FEMSA, Save the Children, Pacto por la Primera Infancia, entre otras. Más aún, el Tec de Monterrey ya trabaja en un esfuerzo de alta incidencia. Dados todos los gobiernos estatales nuevos, esperemos que alguno se anime a pilotear una intervención DIT. Cuando bien hecho, el gasto en primera infancia es, por mucho, una de las mejores inversiones que como sociedad podemos hacer.  

 

* Por ejemplo, revisar el trabajo seminal, Cunha, Flavio, y James Heckman. 2007. “The Technology of Skill Formation” American Economic Review, 97 (2): 31-47.

** “Inversión altamente redituable sin financiamiento”, Nexos, Noviembre 3 de 2020.

*** Una buena discusión sobre estándares ideales y el rol de la política pública se es: “The Early Years: Child Well-being and the Role of Public Policy”, IDB Publications (Books), Inter-American Development Bank, número 7259 editado por Berlinski, Samuel & Schady, Norbert, 2015.

**** Modrgaón, Mireya y Sunny Villa (2020), “Gasto en cuidado de la primera infancia: desempeño frente a la pandemia”, Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. (CIEP).