¿Cómo se prepara un país para financiar una pandemia?
Parece que sucedió en otra vida, pero en realidad son menos de tres años desde que el COVID-19 surgió en China y se esparció por el mundo. Ya habíamos vivido algo similar en 2009 con la pandemia de la influenza H1N1, pero esta vez había algo diferente.
En una de mis últimas reuniones prepandémicas, con funcionarios de un gobierno estatal, el secretario de finanzas preguntaba cuál era la señal que indicaría que la crisis se había salido de control. Mi respuesta fue: “si se cancelan los Juegos Olímpicos, secretario”. Esto había sucedido solo durante la Segunda Guerra Mundial, por lo que la cancelación de la justa olímpica de Tokio sería un mensaje claro de que esto era distinto. Dos semanas más tarde, el 24 de marzo de 2020 el Comité Olímpico anunció que se posponían los juegos. En México llevábamos ya una semana de haber suspendido clases, cerrar oficinas y fábricas, parando en seco a la economía nacional.
¿Cómo se puede preparar un país para financiar una pandemia? La respuesta no es sencilla y muchas soluciones que parecerían obvias no lo son cuando un gobierno busca una respuesta a este tipo de emergencia.
La primera gran diferencia es que la solución obvia, contratar un seguro, está fuera del alcance para un gobierno. Las aseguradoras pueden ofrecer seguros en la medida en que el riesgo pueda distribuirse entre diferentes participantes del mercado. Una pandemia es por definición un tipo de emergencia global y generalizado. ¿Qué sucede si las aseguradoras venden seguros contra pandemias? Todos sus clientes querrían cobrar el seguro al mismo tiempo llevando a la quiebra al sector. Por eso, inclusive en seguros individuales es común que se incluyan cláusulas de exclusión: por definición una pandemia es inasegurable. Así, el aseguramiento tradicional no está dentro de las soluciones financieras a las que pueden tener acceso los gobiernos para financiar una pandemia.
Los gobiernos tuvieron que hacer frente a los gastos extraordinarios que detonó la emergencia: insumos médicos, la operación de hospitales, equipo protector así como los apoyos para palear las pérdidas económicas derivadas del confinamiento y la restricción de movilidad.
La Organización Mundial de la Salud recopiló las prácticas de gestión financiera pública de 183 de sus países miembros durante la pandemia del COVID-19. La respuesta de la mayoría de los países consistió en la aplicación de medidas extraordinarias de reconducción presupuestal para ampliar el espacio fiscal del sector salud y así financiar la respuesta a la pandemia. Dentro de las principales medidas se encuentra la activación de fondos de emergencia previamente constituidos, la reasignación de presupuestos hacia los rubros relacionados con la pandemia, la ampliación de techos presupuestales a través de procesos simplificados de autorización y la reasignación de transferencias entre niveles de gobierno.
La reconducción presupuestal fue la estrategia primordial en el modelo de financiamiento de la emergencia, lamentablemente, esto tuvo repercusiones negativas en todo el mundo. Existe evidencia sólida de que la pandemia amplificó las vulnerabilidades de la cobertura sanitaria universal debido a la reasignación de recursos de salud en general hacia la pandemia del COVID-19, en particular en los países de renta baja. Por ejemplo, se han identificado reasignaciones de fondeo de la malaria, tuberculosis y VIH hacia el COVID-19. Lo mismo ha sucedido con los programas de salud que atienden enfermedades no transmisibles y enfermedades tropicales. Asimismo, los países han reasignado personal médico de algunos subsistemas de salud a actividades relacionadas con el COVID-19. Los reportes sobre la falta de vacunas y otros insumos médicos que escuchamos en México, no son exclusivos de nuestro país.
Una alternativa que parecía obvia al inicio de la pandemia era contar con fondos especiales para el financiamiento de la preparación y respuesta a pandemias. Una iniciativa sumamente ambiciosa fue la alianza en pro del Acelerador ACT que buscaba donativos internacionales para el financiamiento de equipo, medicamentos y vacunas. Lamentablemente, esta propuesta ha sido incapaz de obtener suficientes recursos. Por ejemplo, el mecanismo COVAX del Acelerador ACT, solo ha recaudado el 9.5% de la meta de financiamiento para el ejercicio 2021-22. Este mecanismo buscaba apoyar a países de bajos ingresos en su lucha contra la pandemia, su fracaso se refleja en los bajísimos índices de vacunación en África y que la mayoría de las muertes aún se concentren en estos países. Un fracaso enorme de la cooperación internacional.
A nivel internacional las dos iniciativas más importantes para financiar la preparación y respuesta a la pandemia han sido el llamado a constituir un Fondo Pandémico en el Banco Mundial por parte del G20 y la constitución del Fideicomiso de Resiliencia y Estabilidad del Fondo Monetario Internacional (FMI).
La agenda internacional ha girado alrededor de estas iniciativas en los últimos 12 meses con resultados agridulces. En septiembre de este año se pactó la constitución del Fondo Pandémico, todo un logro diplomático dado el entorno internacional con una guerra en curso en Europa. Sin embargo, el Fondo apenas ha logrado recaudar una décima parte del financiamiento que demanda la preparación y respuesta pandémica global. El caso del Fideicomiso de Resiliencia y Estabilidad es más dramático. Constituido con derechos especiales de giro (la “moneda” del FMI) donados por países desarrollados, el fideicomiso prometía aportar recursos frescos a país con demandas de financiamiento de salud afectados por el COVID-19. La realidad es que el fideicomiso se terminaría estructurando como préstamos del FMI sujetos a programas de estabilización.
La amarga lección de 2022 es que el financiamiento para la preparación y respuesta pandémica muy difícilmente vendrá de fondos y donativos internacionales. La realidad es que la arquitectura financiera global no está diseñada para atender este tipo de emergencias y los países se encuentran solos a la hora de enfrentar un desastre como el COVID-19.
En este contexto, 2023 será un año más difícil en el que el COVID-19 seguirá cobrando víctimas económicas. En este momento, Bloomberg identifica al menos 19 países en riesgo de suspensión de pagos de su deuda soberana como resultado directo o indirecto de la crisis del COVID-19 (México afortunadamente no es uno de ellos). Bajo el escenario inercial estos países se sentarán en la mesa de negociación en condiciones sumamente adversas y muy probablemente se verán obligados a implementar programas de austeridad para pagar sus deudas que los hagan mucho más vulnerables a futuras emergencias.
¿Cuál es la solución al reto financiero de la pandemia? La respuesta corta es que no existe ningún modelo probado y la respuesta la tendremos que crear. Sin embargo, existen diversas alternativas que pueden contribuir a cerrar la brecha en el financiamiento para la preparación y respuesta a pandemias.
Destacan las estrategias de gestión de pasivos, tales como la inclusión de cláusulas pandémicas en bonos soberanos que detonan una gracia en el pago del servicio de deuda en caso de que una pandemia sea declarada. Estos clausulados pueden modelarse siguiendo la experiencia de las cláusulas de desastres naturales que ya se han probado en algunos mercados emergentes. Asimismo, destacan mecanismos de aseguramiento no tradicionales como los bonos catastróficos tal como la Facilidad de Financiamiento de Emergencia por Pandemia emitida por el Banco Mundial.
En todo caso, es posible que la única solución a largo plazo sea aumentar el financiamiento en salud, incrementando la inversión en prevención y avanzar hacia un verdadero modelo de salud pública universal. En este sentido, la gran ausencia en el debate global es la política impositiva. No es posible crear espacio fiscal de la nada, por lo que cualquier solución de ingeniería financiera se encontrará eventualmente con la realidad de que es necesaria la aplicación de impuestos para financiar la preparación y respuesta a pandemias.
¿Qué lecciones nos deja esta discusión en México? El fracaso internacional en la constitución de fondos de emergencia para pandemias sugiere que aunque parezca la solución más directa, no necesariamente es la más viable. En un entorno de crisis, pensar que los países pueden presupuestar recursos para fondos de emergencias extraordinarios, es en el mejor de los casos ingenuo. La realidad es que muy difícilmente veremos una reconstitución del FONDEN o un sucesor en los siguientes años.
El día de hoy se tiene un mejor conocimiento sobre las mejores prácticas de gestión financiera pública durante la pandemia, así como los mecanismos de control de gasto para alcanzar un mínimo de transparencia. En México sería necesaria una revisión al marco legal presupuestal federal y subnacional para regular de mejor manera los mecanismos de excepción en caso de emergencia siguiendo mejores prácticas.
La pandemia también exhibió una falla fundamental de nuestra forma de hacer finanzas públicas durante una emergencia. En específico, no es posible recurrir al financiamiento público para la compra de vacunas, medicamentos o equipo de protección personal debido a que no se clasifican como inversión pública productiva. En este sentido, es necesario repensar nuestras definiciones sobre lo que es productivo y lo que no, otorgando un valor más alto a la vida y a la salud, y reformar la legislación actual para permitir la adquisición de insumos médicos, fármacos, o vacunas a través del financiamiento público.
Finalmente, el fortalecimiento estructural del sistema de salud nacional debe entenderse más allá de sus repercusiones sociales. Es imperativo dejar de ver el presupuesto en salud como un gasto y conceptualizarlo como una inversión a largo plazo, esencial para la seguridad y resiliencia de la economía, así como una condición indispensable para alcanzar una sociedad con mayor equidad.
El financiamiento a la preparación y respuesta a pandemias es un tema sumamente relevante que no debe perderse con la fatiga COVID. Es una cuestión que requiere mayor estudio y visibilidad. Esta y otras reflexiones las abordo con Alberto García-Huitrón, investigador en el Secretariado del Consejo de Economía Salud para Todos de la Organización Mundial de la Salud, en el artículo ¿Qué falló en el manejo de la pandemia de COVID-19? publicado en la revista 'Este País'.
*Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente representan la opinión de las instituciones a las que se encuentra afiliado.
Roberto Durán-Fernández
Roberto Durán Fernández es profesor en la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey. Es economista por el ITAM, cuenta con una maestría en economía por la London School of Economics y se doctoró por la Universidad de Oxford, especializándose en desarrollo regional. Ha sido consultor para el Regulador de Pensiones del Reino Unido, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporación Andina de Fomento y la Organización Mundial de la Salud. En la iniciativa privada colaboró en la práctica del sector público de McKinsey & Co y la dirección de finanzas públicas e infraestructura de Evercore. En el sector público fue funcionario en la SHCP y en el Banco de México.
