De nuevo las pensiones
El pasado 5 de febrero el Presidente envió una serie de iniciativas al congreso. De las que más expectativas había provocado, se cuenta otra reforma a las pensiones1. Ha generado mucha confusión, quizá por la misma retórica con que fue presentada y algunos elementos un tanto ambiguos que la acompañan. Me parece una buena reforma, si bien acotada a un problema específico. Voy a discutir sus principales componentes y los aspectos que en mi opinión nos quedan pendientes.
De entrada, no es una reforma que vaya contra las cuentas individuales. Incluso se presenta como un complemento a la reforma de 2020. Ésta última hace un ajuste a las semanas de cotización, simplifica el acceso a la pensión mínima garantizada, e implementa contribuciones que irán aumentado de forma escalonada hasta el 2030. La idea con estas mayores contribuciones (que no fueron legisladas para el sector público) es lograr, cuando el retiro, una mejor tasa de reemplazo.
La nueva reforma se focaliza en un segmento de la población que no tiene acceso a Ley 73 (el sistema de beneficio definido, Pilar 1) y a la que no le tocarían muchos años de contribuciones más altas en sector privado, o tiene las del sector público que no fueron ajustadas2.
Trata de garantizar una tasa de reemplazo del 100% con respecto al último salario de cotización que es topada en la media registrada actualmente en el IMSS (de 16,677.68 pesos actualmente y, después, actualizados con la inflación). Los últimos salarios más altos quedan restringidos al tope y los salarios por debajo de ese monto se quedan en la última cotización.
Desde mi punto de vista la fortaleza más importante de la propuesta es que le “hace justicia” (intergeneracional) a un grupo de la población formal que había quedado mal parado entre los dos sistemas. También se adelanta a problemas como los vividos en Chile, donde los primeros jubilados por contribuciones definidas (las cuentas individuales) quedaban sorprendidos negativamente con sus tasas de reemplazo. Hay quien habla de un nuevo pilar del sistema de pensiones, otras opiniones afirman que entraríamos a un sistema mixto que combina beneficios definidos con las cuentas individuales. Mi lectura es más directa: se trata de una política pública compensatoria en las tasas de reemplazo de segmentos específicos de la población formal con afores.
Una ironía que encuentro: con la reforma de 2020 y la potencial de 2024, el Presidente López Obrador habría ayudado enormemente a la viabilidad del sistema de cuentas individuales (no es queja).
Paso a las cosas que creo debieran revisarse e inicio con dos puntuales. Una, la iniciativa asume que sólo están consideradas personas que no califican para Ley 73. ¿Qué tal si le conviene la nueva ley? ¿No se puede amparar? Dos, cuáles serían las condiciones para definir el último salario de cotización. Si no queda bien claro, podrían ocurrir desfalcos muy burdos al erario.
Más complicada es la cuestión del financiamiento. La iniciativa propone la creación de un fondo3 que recibiría un capital semilla de 64,619 millones de pesos. No se ve muy seria la integración con rubros que están condicionados a modificaciones legales difíciles, asumiendo la enajenación de bienes que no han sido valorados o con ganancias esperadas de operaciones que ahora son deficitarias. Aún imaginando que los recursos para arrancar el fondo se consiguieran, el problema no queda resuelto.
Si asumimos que la generación de transición (con derecho a Ley 73) no podrá beneficiarse de la reforma, entonces dicho programa ejercería presión fiscal reducida durante el próximo sexenio y quizá también el siguiente. La razón es que la mayoría de personas todavía se jubilaría bajo beneficio definido. Esto comenzaría a cambiar a finales de la próxima década. Probablemente el número de personas beneficiados por esta reforma crecería muy rápido.
Argumentar que cada ocho años se haría una revisión para ver la suficiencia del fondo y que en caso de faltantes se buscarían otras fuentes, incumple Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Se tiene que presentar un impacto presupuestario (corridas), esto no ha ocurrido. No es válido excusarse con el pretexto de la contingencia4 de las erogaciones requeridas.
¿Por qué es tan importante la presentación del impacto presupuestario? Necesitamos entender los compromisos que se le vienen al fisco en el corto, mediano y largo plazo. Si esta “joroba” se volviera cuantiosa antes que los gastos del viejo sistema disminuyan considerablemente, puede vulnerarse el sistema fiscal. Debo insistir, no estoy diciendo que vaya a ocurrir, sí que tenemos que hacer una evaluación de riesgos.
Segundo, hay una serie de gastos relacionados al envejecimiento de la población -salud, vía enfermedades crónico no transmisibles, el sistema de cuidados- que están correlacionados a lo que pase con las pensiones. Es mejor que la discusión se ventile de manera pública.
Tercero, la reforma propuesta a las pensiones obliga a discutir el sistema actual. Los dos próximos sexenios van a tener enormes presiones fiscales para cubrir los pagos. Puede ser muy extraño para la opinión pública que se discuta una reforma a las pensiones en 2024 y que a inicios del siguiente el país termine discutiendo otra más. ¿No es la oportunidad idónea de explicar todo el sistema?
Creo que se trata de una buena reforma. Es importante que sus elementos queden bien definidos. Más importante es que entendamos sus efectos de largo plazo, incluyendo la viabilidad financiera y los riesgos implícitos. Nos trae de regalo la posibilidad de abrir otras discusiones de seguridad social y la armonía del sistema.
[1] Escribí para Arena Pública https://www.arenapublica.com/opinion/hector-villarreal/las-pensiones-discusion.
[2] Aunque se deben evaluar circunstancias específicas, la mayor parte de las personas que iniciaron en los primeros diez años posteriores a la reforma de 1997 caerían en la descripción.
[3] Fondo de Pensiones para el Bienestar, constituido por SHCP y administrado por Banxico.
[4] Hay muchos supuestos involucrados.
Héctor Villarreal
Profesor investigador, líder de la Iniciativa para la Transición Económica y Demográfica (ITED) en el Tec de Monterrey. Fundador y ex director del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP). Es doctor por la Universidad de Wisconsin en Madison con la especialidad de microeconomía aplicada.
