Modalidad 40: otra pieza de la necesaria reforma de pensiones en México
*En coautoría con Patricia López
El 21 de octubre el Consejo Técnico del IMSS publicó en el Diario Oficial de la Federación un acuerdo que limita, "como medida temporal", el salario con el que se puede entrar a la Modalidad 40. Parece un ajuste administrativo menor, pero no lo es. Es una pieza, después de la reforma de pensiones de 2020 y del límite de las llamadas pensiones doradas que anunciaron a inicios de este año. Estas modificaciones parecen formar parte de una reforma en pensiones más amplia que se está llevando a cabo de manera paulatina, sin anunciarla como tal, así como la reforma fiscal.
La Ley del Seguro Social de 1973 calcula la pensión con el promedio salarial de las últimas 250 semanas cotizadas, no con lo aportado durante toda la vida laboral. La Modalidad 40 estaba pensada para que quien perdiera su empleo siguiera cotizando, permitía pagar esos últimos cinco años con un salario de hasta 25 UMA, aunque la persona hubiera ganado mucho menos toda su vida. Con una inversión de 750 a 800 mil pesos se puede obtener una pensión que, por mis estimaciones, vale entre 15 y 17 millones de pesos en valor presente. El resultado son tasas de reemplazo superiores a 100%, una "industria de gestores" que distorsionó la intención del legislador y un crecimiento de 133% en diez años, hasta 272,919 registros al cierre de 2025.
El punto débil del acuerdo es la jerarquía normativa. La ley permite inscribirse a la continuación voluntaria con un salario superior al último, hasta 25 UMA. El Consejo Técnico se fundamenta solo en sus facultades generales, sin citar la norma que regula la modalidad, y restringe por vía administrativa lo que la ley concede. Además, el acuerdo no publica motivación ni cifras: adopta la medida antes del análisis financiero que debería justificarla.
El acuerdo plantea otras tres preocupaciones. La primera es la retroactividad. Al respetar a los inscritos "hasta que concluya el periodo contratado", el IMSS reconoce lo pactado entre las partes, pero no dice cuál es ese periodo, y una lectura restrictiva abriría la puerta a reclamos por aplicación retroactiva. La segunda, el fin de las altas retroactivas, es en cambio el terreno más firme del Instituto, y lo más probable es que esa disposición se sostenga. La tercera es el trámite exclusivamente digital, que mejora la trazabilidad de los registros, pero deja fuera a quienes, cerca de los 60 años, no tienen acceso a internet o no se manejan con soltura en estos medios. Está por verse si el canal previsto para "casos especiales" logra cubrir ese hueco.
Habrá amparos, y en lo técnico tendrían buenos argumentos. Sin embargo, advertimos que la Suprema Corte actual ha resuelto a favor del Estado incluso cuando una regla administrativa excede a la ley: en el ADR 1442/2025, sobre una regla miscelánea que rebasaba el artículo 113-E de la LISR, no hizo valer la subordinación jerárquica y votó 7 a 2. Tener la razón no garantiza que se reconozca. Aun así, la vía sólida y transparente sería una reforma a la Ley del Seguro Social aprobada por el Congreso y aplicada hacia adelante.
Por el lado de las finanzas públicas y la igualdad intergeneracional, las pensiones de la Ley 73 no las pagan las reservas del IMSS sino el Gobierno Federal, con impuestos generales. Cada pensión inflada por la Modalidad 40 es gasto presupuestal directo, en un país donde las pensiones ya pasaron de 14.8% del gasto total en 2018 a 21.8% en 2025, y rondan 6.1% del PIB en 2026. Ese crecimiento desplaza recursos de salud, educación, cuidados e infraestructura.
El problema es también de equidad, en dos sentidos, entre ingresos, pues es un subsidio regresivo que aprovechan quienes puede pagar unos 12 mil pesos al mes durante cinco años. Entre generaciones, los trabajadores de la Ley 97, que se pensionarán con lo que ahorren en su Afore, pagan con sus impuestos pensiones de la generación de transición que superan el salario que esta tuvo en su vida laboral. Así, la generación joven financia beneficios que nunca tendrá.
Una pensión con tasa de reemplazo mayor a 100% no es sostenible. Un tope de 70 a 80% del salario, como sugiere la OCDE, sería razonable. El acuerdo frena nuevos casos, pero no toca el pasivo ya generado. Por eso el estudio financiero que ordenó el IMSS debe publicarse, y debe medir el costo para el erario federal y no solo para el Instituto, en un marco de transparencia y rendición de cuentas.
Esto no ocurre en el vacío. En 2020 publiqué junto con la CEPAL un diagnóstico del sistema de pensiones que incluye dos recomendaciones centrales: poner un tope a las pensiones de reparto y subir la cotización de las cuentas individuales a cuando menos 15% del salario. Desde entonces se han dado pasos en esa dirección.
La primera modificación llegó en 2020, con la reforma a la Ley del Seguro Social que eleva gradualmente la aportación a las cuentas individuales de 6.5% a 15% del salario hacia 2030, sobre todo con cargo a los patrones, y que redujo las semanas requeridas para pensionarse. Ese mismo año, la pensión para adultos mayores se convirtió en un derecho constitucional.
La segunda fue la reforma al artículo 127 de la Constitución, aprobada por unanimidad en la Cámara de Diputados y ratificada por los congresos locales en marzo de 2026. Esta reforma limitó las llamadas "pensiones doradas" de CFE, Pemex y la extinta Luz y Fuerza a la mitad del salario presidencial, unos 70 mil pesos mensuales, y alcanza a alrededor de 6,200 personas.
La tercera es el acuerdo del pasado 21 de octubre sobre la Modalidad 40. Este acuerdo topa el salario de inscripción en el último registrado más una UMA, elimina las altas retroactivas, digitaliza el trámite y ordena un estudio financiero de seis meses.
Podemos decir que la reforma de pensiones empezó desde 2020, pero se ha hecho con acciones separadas, sin un diseño integral y, como en este caso, a veces con instrumentos jurídicamente frágiles. Falta lo más difícil que sería un tope general a las pensiones de reparto, una transición más suave entre la Ley 73 y la Ley 97, una ley marco que ordene un sistema fragmentado en miles de regímenes y una reforma fiscal que permita pagar todo esto sin sacrificar a las siguientes generaciones.
*Patricia López. Doctora en derecho por la Universidad Panamericana, doctora en derecho tributario, especialista en derecho tributario y en derecho tributario internacional, todos por la Universidad de Salamanca. Especialista en derecho fiscal y licenciada en derecho por la UNAM.
Alejandra Macías
Es economista por la UDLAP y doctora en Políticas Públicas por la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del ITESM. Ha trabajado en el gobierno federal y en organismos internacionales. Tiene experiencia en temas de evaluación, seguridad social y desarrollo social, sobre los cuales ha publicado. Es experta en finanzas públicas y sistema fiscal con énfasis en cambio demográfico y perspectiva de género.
