La deuda pública y su aritmética

Una secuela importante de la Gran Recesión de 2008-2010, acentuada por la pandemia COVID-19, son gobiernos sustancialmente más endeudados y finanzas públicas con poco espacio fiscal [1]. Los recientes aumentos en las tasas de interés a nivel internacional han resultado en gastos públicos considerables por servicio de las deudas. También han resurgido los debates sobre riesgos macrofinancieros y sostenibilidad.  

Quizá un fenómeno menos esperado se refiere a la dificultad que existe actualmente para reducir los déficits. Las consolidaciones fiscales se han vuelto complejas. Por un lado, varios países ya tienen recaudación alta y no terminan de recuperarse económicamente, subir impuestos puede tener altos costos por distorsiones económicas y desgaste político. Del lado del gasto, muchos programas sociales y transferencias ya se consideran derechos adquiridos, recortarlos no es sencillo. Otro elemento importante se refiere al envejecimiento poblacional, tiene un doble efecto, puede dificultar la recaudación y al mismo tiempo presiona a un mayor gasto público (salud, pensiones, etcétera). 

Conviene aclarar unos términos. De entrada, hay que distinguir endeudamiento con su naturaleza de flujo, versus deuda que es un stock. Una forma de pensar el endeudamiento sería el balance fiscal en un periodo determinado. Existen varios conceptos relacionados que varían por cobertura institucional y las operaciones que describen: balance público, balance económico, balance presupuestario, balance financiero, requerimientos financieros del sector público, etcétera [2].

En mi opinión, para la discusión el concepto de endeudamiento más transparente es el de requerimientos financieros del sector público federal (RFSPF). Se entiende como: necesidades de financiamiento del gobierno federal y las entidades del sector público federal, la diferencia entre los ingresos y los gastos distintos de la adquisición neta de pasivos y activos financieros (SHCP 2023). 

También análogamente, el stock o deuda se puede evaluar a través de los saldos históricos de RFSPF (SHRFSPF). Estos se definen como: “los pasivos que integran los requerimientos financieros del sector público menos los activos financieros disponibles”, (ídem). Se trata de una medida de la deuda pública federal amplia, con la ventaja de que se tiene una serie larga y consistente para muchos años, lo cual permite hacer análisis más allá de coyunturas específicas [3]. 

Economía

Ante la recesión, el gobierno debe acelerar y concretar proyectos: Werner

Suelen presentarse tanto requerimientos financieros como los saldos en porcentajes del PIB, eso da unidades comparables respecto al tiempo y su importancia respecto a la economía. Un dato que pasó relativamente desapercibido es que la Secretaría de Hacienda, publicó en su último informe trimestral al Congreso (segundo trimestre de 2023) una estimación de RFSPF de 4.7% del PIB para 2023. En 2022 fue 4.5% y en 2021 de 3.9% del PIB. 

¿Qué tanto debemos preocuparnos? Bueno de entrada, es importante aclarar que con requerimientos financieros de 4.5% del PIB en 2022, los SHRFSPF pasaron de 50.7% PIB a finales de 2021, a 49.4% PIB a finales de 2022, y aún con requerimientos financieros de 4.7%  en 2023, la Secretaría de Hacienda proyecta que los saldos cierren en 49.1% del PIB a finales de 2023. Endeudamiento considerable y una deuda a la baja parecen no ser compatibles. ¿Qué ocurrió? ¿Es sostenible? ¿Hay riesgos? 

Para describir la aritmética de la deuda pública, además de su nivel (saldos) y endeudamiento del periodo (requerimientos) ya explicados, hay cuatro variables fundamentales: el crecimiento, la tasa de interés real, la inflación y el tipo de cambio [4].  

1. El crecimiento económico vuelve más grande al PIB, lo que implica que la razón SHRFSPF / PIB, baje. Una economía creciendo vigorosamente puede sostener mayores endeudamientos sin problemas de sostenibilidad. 
2. La tasa de interés real está ligada al costo de la deuda, entre más alta, mayor el servicio. En principio los intereses del periodo son cubiertos para no caer en default, por lo que parecería que no produce una acumulación de saldos. Sin embargo, una mayor tasa real crea presión en los requerimientos financieros, por lo que sí hay un efecto indirecto. 
3. Se debe tener cuidado al revisar los efectos de inflación. Para los gobiernos convendría “monetizar pasivos” [5]. Si el PIB nominal crece y los pasivos no crecen, los SHRFSPF resultantes terminaría siendo menores. Por otro lado, si la tasa de interés nominal va siguiendo el paso de la inflación o incluso sube más, puede haber mayor presión en los requerimientos financieros que, a su vez, aumente los saldos. 
4. Alrededor de 25% de la deuda pública mexicana es deuda externa, cotiza en otras monedas. Una depreciación o apreciación del Peso, tiene efectos sobre los SHRFSPF.

Estos factores explican porqué en 2022, con unos requerimientos financieros de 4.5% del PIB se tuvo una disminución de 1.3% del PIB en lo saldos. Fue una muy buena combinación: la economía creció de manera importante, hubo una inflación fuerte, con pago de intereses controlado, y el Peso se fortaleció durante el año. Esta serie de elementos y sus magnitudes no se repetirán tan fácilmente. 

Para ampliar la discusión, realicé una simulación financiera de manera ilustrativa con los siguientes parámetros. Asumí que en los próximos veinte años tendríamos unos requerimientos financieros de 5% del PIB, que la economía crecería al 3% con una inflación del 5%, y que el tipo de cambio permanecería estable. Empezando con el 49.1% que estima Hacienda a finales de 2023, tendríamos veinte años después, es decir en diciembre de 2043 unos SHRFSPF equivalentes a 62.75% del PIB. De manera interesante, si la inflación fuera de 3%, y los RFSPF se quedaran en 5% del PIB, el brinco sería más grande, con SHRFSPF llegando a 75.45% del PIB.

En particular el primer escenario se ve tentador: un déficit tan generoso durante veinte años por un “modesto” aumento en los saldos de 13.65% del PIB, no parece un mal negocio. Sin embargo, hay muchas consideraciones y riesgos implícitos.  

Primero, “ya entrados en gastos”, nada garantizaría que los requerimientos financieros se estabilicen, en la medida que aumenten se pueden acercar a valores sustancialmente más explosivos. 

Segundo, una caída en el crecimiento económico o una depreciación en el tipo de cambio pueden originar aumentos considerables de los SHRFSPF en un lapso corto. Cuando el aumento en los saldos llega junto a un brinco en el pago de intereses, la presión sobre los requerimientos financieros puede ser considerable.

Tercero, el vivir con requerimientos financieros permanentemente altos, restringiría la capacidad del gobierno para hacer una política fiscal contracíclica en momentos de “vacas flacas”. 

Cuarto, un déficit estructural tan alto puede generar mala coordinación respecto a política monetaria. El gasto gubernamental presionando a los precios y las tasas de interés subiendo el servicio de la deuda [6].

Quinto, incluso funcionando esta política pública, no está libre de consideraciones distributivas. En particular, usar un déficit fiscal para financiamiento de pensiones tiene grandes efectos intergeneracionales.

La deuda pública es un instrumento fundamental para todos los sistemas fiscales. Es importante que ocurra con una visión de largo plazo y que el marco institucional propicie un equilibrio adecuado entre beneficios del endeudamiento y sus riesgos.