Energía e Infraestructura

Megaobras, la ilusión del crecimiento económico

06-10-2014 08:56

Con más de 700 obras y 7.7 billones de pesos, el gobierno federal confía en generar una ola expansiva de recursos para la economía.

Un ejemplo de los grandes proyectos es el Tren Transpeninsular, Nuevo aereopuet con una inversión de casi 1,800 millones de dólares que quedaría concluido en 2018 Agrandar
Un ejemplo de los grandes proyectos es el Tren Transpeninsular, Nuevo aereopuet con una inversión de casi 1,800 millones de dólares que quedaría concluido en 2018

Mientras despega el sector de la energía, en el Programa Nacional de Infraestructura (PNI) el gobierno de Enrique Peña Nieto concentra sus mejores cartas para que el próximo año la economía recupere su crecimiento. Es su gran apuesta.

Con el resurgimiento de los trenes de pasajeros, con el doble de carreteras construidas respecto a las edificadas durante la administración pasada, con puentes, hidroeléctricas, presas, gasoductos, puertos y aeropuertos; así como con proyectos en el sector turístico que incluyen hasta parques de playa, el gobierno federal confía en generar, con más de 700 obras y 7.7 billones de pesos, una ola expansiva de recursos frescos para la economía.

Sin embargo si bien el gasto en inversión e infraestructura podría generar empleos, e incluso contribuir para que la economía alcance el objetivo de crecer 3.7% en 2015; el problema se develaría cuando se confirme que muy pocas de las obras que exigirán una gran inversión pública, privada y contratación de nueva deuda, contribuirán a que la economía eleve su anhelada competitividad.

“Hay evidentes obstáculos en la infraestructura productiva del país pero lamentablemente el Programa Nacional de Infraestructura no tiene un diseño integral para catapultar el desarrollo productivo del país. Este programa está integrado por pequeños proyectos que pueden ser muy costosos y que no tendrían un verdadero impacto”, responde Gerardo Esquivel, investigador del Colegio de México.

Según Esquivel, si se revisa cuidadosamente el PNI se confirmará que está lleno de proyectos pequeños que, en el mediano y largo plazo, pueden ser muy costosos no sólo por las inversiones y las deudas involucradas sino porque el impacto no será el de transformar al país en una economía bien conectada y competitiva.

El Tren Transpeninsular, por ejemplo, con una inversión de casi 1,800 millones de dólares que quedaría concluido en 2018, tendría un impacto menor en la economía. En opinión de Gerardo Esquivel, el mismo problema lo presenta el proyecto más ambicioso en materia de infraestructura planteado por el gobierno federal: el nuevo aeropuerto para la Ciudad de México. “Hizo falta una visión estratégica”, dice el doctor en economía por Harvard.

Se presentaría un fenómeno similar al que afectó a la Autopista del Sol: una carretera monumental que conecta a un centro turístico importante para el país pero que año con año requiere de grandes inversiones para su mantenimiento y cuyo aforo real prácticamente se ignoró durante su construcción. Este proyecto, por ejemplo, fue importante pero no contribuyó a mejorar la conectividad del sistema carretero nacional. Sólo llega a Acapulco.

En la administración de Felipe Calderón se prometió que a cambio de no construir un gran aeropuerto para la Ciudad de México se desconcentrarían las operaciones hacia el aeropuerto de la ciudad de Toluca, se promoverían inversiones para reducir la llegada de carga a la Ciudad de México y, con ello, hacer más eficiente su distribución a aeropuertos regionales y cercanos a los puntos de entrega. Tampoco se cumplió ese objetivo y ahora un mega aeropuerto forma parte de las proyecciones de inversión de los próximos cuatro años y su principal oferta es incrementar la llegada de turistas a la Ciudad de México cuando los destinos de playa y ciudades en el interior del país constituyen la mayor oferta del país en ese sector.

Pero el gobierno federal confía en que en 2015, gracias a las obras que forman parte del PNI, la construcción logrará crecer más allá del 4.5% con lo que la economía podría superar el umbral del 4% para el próximo año.

En la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC) confirman esa expectativa y van más allá: en 2016 el crecimiento de este sector llegaría al 6%, dicen.

Según la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) el gobierno federal busca construir entre 2014 y 2017 más de 3,000 kilómetros de carreteras, para lo cual destinará 86,000 millones de pesos sólo para la construcción de nuevas autopistas, conexiones y ramales que califica como estratégicos. Para programas de infraestructura hidráulica la inversión programada asciende a 40,000 millones de pesos. Se construirá, además, una nueva vía en Tlalpan para conectar con el Anillo Periférico; el paso exprés a Cuernavaca (que ya registra oposición comunitaria); otro paso exprés a Puebla; el Tren México-Toluca; el Tren México-Querétaro; el Tren Ligero de Guadalajara; otras línea para el Metro de la Ciudad de México en la ruta Chalco-La Paz y Martín Carrera- Ecatepec.

En puertos los proyectos son menos espectaculares y lo mismo sucede con las pistas aéreas para operaciones de carga como la que desde hace años se propone para el aeropuerto de San Luis Potosí “Ponciano Arriaga”. Esa obra de 30 millones de dólares que conectaría al centro del país con el norte para actividades de comercio internacional, simplemente no forma parte del PNI.

México, estima la CMIC, necesita inversiones estratégicas por más de 20.8 billones de pesos para que la industria de la construcción genere 1.5 millones de empleos directos y 800 mil indirectos. Además, la CMIC considera, como Esquivel, que se necesitan obras de gran calado para impulsar la productividad y la conectividad y no sólo para generar empleos inmediatos.

Nuevo aeropuerto ¿Un golpe de timón?

Aunque en mayo pasado, al anunciar el PNI, el nuevo aeropuerto para la Ciudad de México fue el gran ausente; ahora la terminal aérea se convierte en el paradigma de la celeridad con la que el gobierno federal busca aplicar los recursos para la infraestructura.

La Secretaría de Hacienda ha reconocido que la lenta liberación de los proyectos sí ha contribuido a que la construcción no remonte la pausada dinámica que experimentó en el primer año y medio de gobierno. “Hacen falta más y mejores proyectos ejecutivos para acelerar la liberación de recursos”, reconoció un alto funcionario de la dependencia.

A los 7.7 billones de pesos que el PNI contempla se invertirán para más de 743 proyectos, el gobierno de Enrique Peña Nieto agregó una inversión por más de 169,000 millones de pesos tan sólo para la construcción del nuevo mega aeropuerto, una inversión muy cercana a la que se planea destinar a toda la infraestructura turística del país.

Para 2015 Hacienda solicitó al Poder Legislativo un presupuesto de 16,219 millones, de los cuales 10,372 millones los ejercería la SCT mientras que otros 5,848 se invertirían a través del ramo del Medio Ambiente y Recursos Naturales vía la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Comisión Nacional del Agua en un intento por resolver la problemática lacustre de la región del Estado de México en donde se proyecta su construcción. Además, la SCT ya informó que iniciará las licitaciones nacionales e internacionales para acelerar la construcción de esta obra.

Sin embargo los problemas que enfrentan los proyectos de infraestructura van más allá de los flujos financieros del gobierno. La CMIC, sin mencionar la efectiva aportación de estas obras al desarrollo, deplora la concentración geográfica de los grandes proyectos y presupuestos para la infraestructura.

"La concentración de los recursos en determinados sectores y zonas geográficas, ha limitado que los beneficios permeen hacia otras regiones, sectores y empresas", establece un documento de esa cámara.

No sólo eso, la CMIC enlista los problemas que enfrenta el desarrollo de programas de inversión pública: Falta de planeación de largo plazo; ausencia de un banco de proyectos ejecutivos; falta de oportunidad en los oficios de autorización de la inversión presupuestal; tiempo excesivo para la autorización de movimientos presupuestales; cierre anticipado del ejercicio presupuestal; liberación de derechos de vía, bases de licitación mal elaboradas, falta de financiamientos competitivos y hasta proyectos ejecutivos incompletos.

La ‘nueva UNAM’

Para enfrentar estas y otras críticas, el gobierno de Enrique Peña Nieto podría tener un as bajo la manga: recuperar los terrenos del actual aeropuerto internacional de la Ciudad de México no sólo para desarrollar extensiones de áreas verdes -como se ha dicho hasta ahora- sino para construir una nueva universidad que podría ser parte de los institutos y campus de la Universidad Nacional Autónoma de México.

De acuerdo con fuentes del gobierno federal el anuncio de esta nueva universidad podría presentarse durante los próximos meses una vez que inicien los trabajos para el desarrollo del aeropuerto.

La nueva universidad, la primera que se construiría después que el gobierno de Andrés Manuel López Obrador fundó en su gestión la Universidad de la Ciudad de México, tendría como característica la especialización en disciplinas vinculadas con la industria aeroespacial, aeronáutica, infraestructura y aeropuertos. Sería el semillero de talento para el hub aeroportuario que se pretende desarrollar muy cerca de la nueva terminal.

En la UNAM no confirman ni niegan esta versión, sin embargo la infraestructura educativa sería el componente clave no solo para catapultar los recursos de este sector en beneficio de los jóvenes universitarios, sino también para ganar ‘aceptación social’ con el mega proyecto.

Ejecución, mal precedente y reto mayúsculo

Además de la ausencia de visión estratégica, el PNI tendría que librar muchos obstáculo -contribuya o no a remontar los retos estratégicos de conectividad para el país que señala Esquivel– a fin de que la inversión proyectada se refleje con todo su potencial hacia los próximos años.

Y es que en el desarrollo de la industria de la construcción son varias piezas las que todavía no embonan. La SCT asegura que en 2013 ejerció en tiempo y forma el total de su presupuesto para proyectos de infraestructura mientras que al cierre del primer semestre los recursos del gobierno federal para este sector también se habrían asignado por completo.

Sin embargo, y hasta junio pasado, la industria de la construcción –uno de los principales motores del crecimiento y de la generación de empleos– no despegaba y el objetivo de crecer al 2% en este año aún estaba en tela de duda. Además, la inversión privada para edificación aún acusa recibo de los cambios radicales que se implementaron al inicio de 2013 en la política pública de apoyos y subsidios que impulsaban la construcción de vivienda.

De acuerdo con el INEGI el valor de la producción del sector de la construcción a junio pasado disminuyó 0.11% respecto a mayo. También a junio, la inversión fija bruta para este sector (que incluye la compra de equipos y maquinaría de origen nacional) sólo aumentó 0.20%; justo cuando la SCT aceleraba el ejercicio de sus presupuestos.

“De los tres ramos principales crece la edificación y los trabajos especiales, pero no la construcción de obras mientras que en las finanzas públicas reportan aumentos importantes en inversión pública”, dice Jonathan Heath, un experto en estadísticas económicas.

El PNI, insiste la CMIC, representaría para este sector un crecimiento de 4.5% en 2015 y de 6% en 2016. No obstante hasta ahora el avance es lento y tortuoso. Además se corre otro riesgo: que cuando fluyan los presupuestos para infraestructura, las obras más importantes se concentren en un selecto grupo de empresas ganadoras sin tomar en cuenta a las pequeñas y medianas empresas del sector, como lo ha pedido la CMIC.

La SCT asegura que más del 80% de las obras que licitan se asignan a compañías regionales; sin embargo, el 20% restante, el que concentra las grandes obras, recae en un grupo de grandes compañías con capacidad para cumplir con los requisitos que imponen este tipo de contratos.

La otra mala noticia para la industria de la construcción es que el próximo año los presupuestos de Pemex y de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) ya no se ejercerán a partir de los lineamientos de la administración pública federal (Ley de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios del Sector Público y Servicios Relacionales) sino en línea con los parámetros de sus propias leyes que marcan la responsabilidad de un Comité de Auditoría que vigile sus compras, adquisiciones, licitaciones y contratos.

El problema es que los recursos y presupuestos para obras de infraestructura no terminan de aterrizar en las arcas estatales. En Sonora, la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano (SIDUR) informó sobre un retraso en la entrega de recursos por al menos 2,000 millones de pesos; en Oaxaca, la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (Canacintra) denunció, a través de su representación local, que las cuentas por cobrar en sectores como salud, seguridad pública e infraestructura se extiende ya por más de un año. Al menos hasta el cierre del primer semestre, la Canacintra aseguró que gobiernos locales y estatales adeudaban a Pymes afiliadas a esta cámara más de 100,000 millones de pesos.

Es más, la Secretaría de Hacienda federal aseguró, el pasado 30 de julio, que el gasto neto presupuestario registraba ya un sobre ejercicio de 32,473 millones de pesos al cierre del primer semestre del año. En total, según la dependencia, se habrían ejercido 2.1 billones de pesos.

Con todo, el ejercicio del gasto público no ha resultado un factor determinante para impulsar el crecimiento económico, como lo asegura el Banco de México en sus últimos reportes de política monetaria. En su más reciente “Reporte sobre las economías regionales” de abril-junio de 2014, el banco central resume las opiniones de los empresarios encuestados en relación a la construcción: “no se percibe una dinamismo sustancial de recursos públicos destinados a obras de infraestructura”.

Y si bien están en marcha algunos proyectos, como la línea 3 del Metro en Monterrey y el gasoducto Los Ramones, el avance es lento. Con todo, para 2015 el gobierno federal propone para gasto en inversión un monto de 839,000 millones de pesos, una caída de 4% respecto al presupuesto aprobado y que aparentemente se está ejerciendo en tiempo y forma durante este ejercicio.

El Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP) va más allá: Nunca antes en más de 70 años la inversión pública había sido tan baja mientras el PNI adolece de grandes problemas porque se trata de un catálogo de proyectos desordenadas y sin prioridad para su ejecución, situación que también exhibe otro reto y eventual riesgo para las finanzas públicas: incurrir en endeudamiento y no concluir proyectos que contribuyan a la dinamismo económico.

En entrevista el Vicepresidente de la CMIC, responsable de Enlace Legislativo y Normatividad, Tuffy Gaber, aseguró que uno de los retos en el sector de la infraestructura y la construcción es el ajuste de las legislaciones vigentes. En los congresos locales y en la Cámara de Diputados aún se discuten los cambios a la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, los cuales buscan reducir los trámites para el ejercicio presupuestal, elevar la transparencia y reducir la corrupción.

Sin embargo el proyecto de ley prácticamente se encuentra en la congeladora. Primero se dio prioridad a las leyes reglamentarias para los sectores energético y de telecomunicaciones, y ahora se hará lo mismo con la discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el 2015.

Mientras tanto la CMIC da seguimiento, junto con la SCT, a la ejecución del PNI pero sin olvidar los grandes problemas que enfrenta el marco jurídico del sector vinculado con el ejercicio del gasto público en inversión. Para el gobierno y para los empresarios de este sector lo importante es gastar el presupuesto en infraestructura sin importar cuántas de esas obras cambiarán realmente el rostro del país. 

 

 

Recuadro

Los cuellos de botella para la construcción 

Cierre anticipado del ejercicio presupuestal

El cierre del ejercicio presupuestal de 1 y hasta 2 meses antes del 31 de diciembre de cada año, conlleva a incrementar los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), realizar convenios de reducción de los montos contratados, terminaciones anticipadas de los contratos y en algunos casos el pago indebido de obra no ejecutada, con lo que se impide el cumplimiento de las metas y genera falta de liquidez en las empresas, además de enfrentar las constantes observaciones de los órganos de control.

Proyectos ejecutivos incompletos

En muchos casos no se cuenta con proyectos completos o el grado de avance de los mismos no garantiza que las empresas puedan realizar un presupuesto completo y adecuado de los trabajos a realizar, ocasionando que durante la ejecución de las obras se generan muchos cambios y modificaciones, con los consecuentes desequilibrios en los contratos, incrementos en costos, además de propiciar diferencias y controversias entre las partes, que en ocasiones provocan inconformidades y litigios.

Liberación del derecho de vía

Existe un exceso de tiempo utilizado para la formulación de los avalúos de los terrenos que se liberarán, las negociaciones con los propietarios, la autorización y protocolización de la venta, así como la determinación del valor comercial, lo que provoca que se retrasen las convocatorias y las obras no se realicen en los plazos previsto.

Bases de licitación mal elaboradas y con exceso de requisitos 

En muchos casos, no son claras y se solicitan demasiados requisitos, lo que limita la participación de las empresas y genera inconformidades en los procesos de licitación, lo que retrasa la adjudicación de los contratos.

Falta de financiamientos competitivos

Esto genera que las empresas mexicanas no puedan participar en proyectos relevantes y no sean competitivas con las empresas extranjeras, quienes participan con financiamientos blandos y en ocasiones con apoyo de los gobiernos de sus países.

Riesgos mal distribuidos entre el contratante y el contratista

En general la mayor parte de los riesgos de los proyectos son trasladados a los contratistas, siendo que algunos de estos los puede controlar de mejor manera la dependencia (Financieros, derechos de vía, manifestaciones de impacto ambiental, negociaciones con ciudadanos, licencias y permisos), lo que ocasiona que se retrasen las obras y se incrementen los costos.

Contraposición de Leyes, Reglamentos y normas de las dependencias involucradas en la Obra Pública

Existen Leyes, Reglamentos y normas en las diferentes dependencias y entidades involucradas con la realización de las obras, que no están alineadas con el propósito de agilizar los trámites y procedimientos, lo que provoca el retraso en la construcción de las mismas.

Discrecionalidad en la interpretación de los funcionarios

La complejidad de la normatividad, propicia la discrecionalidad de los funcionarios en su aplicación, generando controversias e inconformidades que retrasan las obras e incluso se llega a la interposición de litigios, lo que pone en peligro la conclusión de las mismas.

FUENTE:CMIC

Cifras desestacionalizadas y tendencia-ciclo del valor de
producción en las empresas constructoras a junio de 2014

(Miles de pesos a precios de junio de 2012) Fuente INEGI 

Gráfica 4

Cifras desestacionalizadas y tendencias-ciclo del personal ocupado
 y horas trabajadas en las empresas constructoras a junio de 2014

 

 

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