Gobiernos y Finanzas Públicas

Seguro contra el desempleo: ¿Apenas un paliativo?

A partir de 2014 el gobierno federal implementará, por primera vez, el recién aprobado seguro contra el desempleo en un intento desde el presupuesto público por suavizar los graves efectos del desempleo en las familias. Pero los retos son enormes. La extensa informalidad laboral, los escasos recursos asignados y la ausencia de una política laboral integral pueden dejar a la medida como una política tibia y aislada.

19-12-2013 13:24 Por : Arena Pública
Millones de desempleados confirman las estadísticas y por qué en México seis de cada 10 trabajadores laboran en informalidad.
Millones de desempleados confirman las estadísticas y por qué en México seis de cada 10 trabajadores laboran en informalidad.

A sus 28 años, Nallely Urrutia Sánchez es una experta en buscar empleo y también en permanecer sin él; sobreviviendo con la ayuda de familiares y con los pocos ahorros que logró reunir de sus anteriores trabajos en el sector formal.

Sólo cuenta con la preparatoria terminada y durante tres meses no logró colocarse en alguna empresa como recepcionista.

“Fue desgastante ir a una, dos, tres entrevistas y solo escuchar el ‘nosotros nos comunicamos’, asegura la joven.

Pero contar con una carrera en ingeniería en sistemas por la UNAM, no hizo la búsqueda más sencilla para Guillermo Rodríguez, de 23 años, y quien desde hace seis meses invierte tiempo y recursos buscando empleo.

“No es por menospreciar a mi escuela pero muchas veces te enseñan lo básico o lo común, pero cuando te enfrentas al campo laboral te das cuenta de que hay muchas cosas que tu no sabías ni siquiera que existían y entonces tienes que seguirte preparando de alguna manera en tu casa o buscar cursos o algo,”, lamenta el joven ingeniero quien ahora se conforma con reparar computadoras y celulares.

Para Guillermo Rodríguez, el seguro de desempleo en el Estado de México, una de las pocas entidades que cuenta con una cobertura regional contra la desocupación, no fue una alternativa por los requisitos y el tiempo que debía invertir en obtener la aprobación del subsidio, un proceso complicado porque no cuenta con registro alguno ante el IMSS.

Por casos como los de Nallely y Guillermo y los de 2.7 millones de mexicanos más, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) le propuso al gobierno mexicano impulsar un seguro de desempleo que se integre a las políticas sociales de apoyo a los trabajadores para contribuir a la reinserción laboral, sostener el consumo interno, pero sobre todo impedir la informalidad laboral.

En Estados Unidos el seguro contra el desempleo benefició durante los agudos años de la crisis hipotecaria, entre 2007 y 2009, a más de 7.5 millones de trabajadores de los 15 millones que perdieron su empleo. Hacia el cierre de 2010, dos millones de empleados desplazados de sus fuentes de trabajo seguían solicitando el subsidio que, en algunos estados de la Unión Americana, llegó a extenderse a 99 semanas.

Al cierre de 2011, la Auditoría General del Congreso de Estados Unidos (GAO) estima que la pérdida neta de empleos alcanzó 7.5 millones, lo que incrementó la importancia de esta cobertura.

Pero en México la historia es distinta. Durante 2013 la contención del gasto público y los problemas en la industria de la vivienda de la construcción impidieron la creación de al menos 500,000 puestos de trabajo. El Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS, reportó que al cierre de octubre de 2013 y, en comparación con los 12 meses anteriores, se habían creado solo 470,028 puestos de trabajo para acumular un total de 16 millones 652 mil 436 registros ante el organismo de seguridad social; muy lejos de las cifras de mexicanos e en edad de trabajar.

A fin de enfrentar el desempleo formal, para 2014 el gobierno de Enrique Peña Nieto logró que el Poder Legislativo aprobara un fondo inicial de 1,950 millones de pesos para el seguro contra el desempleo en una economía con más de 2.7 millones de mexicanos en el desempleo abierto y que, en su mayoría, son jóvenes en plena etapa productiva, de acuerdo con información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

Son más de un millón 188 mil 998 mexicanos entre 25 y 44 años quienes, según las cifras oficiales al primer trimestre de 2013, se encuentran en el desempleo. El verdadero problema se encuentra en la economía informal, en donde casi 14 millones de mexicanos se han tenido que refugiar buscando una fuente de ingreso, sin que para ellos se cuente con políticas de capacitación o reinserción laboral. Para ellos tampoco se ejercerá el seguro contra el desempleo.

Sin un esquema de fondeo sustentable y sólo con aportaciones de 0.25 por ciento, lo cual lo condiciona a las transferencias presupuestales de cada ejercicio, México finalmente contará con un seguro de desempleo, una añeja demanda de los trabajadores; pero con una cobertura limitada y atada a la comprobación del solicitante de haber participado en el mercado formal previamente.

Los 1,950 millones de pesos que constituyen el presupuesto destinado al seguro contra el desempleo, no es más grande que la derrama crediticia de Nacional Financiera para regiones como Aguascalientes o el presupuesto para la infraestructura carretera en Puebla. También es el mismo monto de recursos que obtuvo el Instituto del Fomento al Consumo de los Trabajadores (INFONACOT) en una sola emisión de certificados bursátiles.

Por ello algunos analistas consideran que se trata de un monto muy pequeño dada la gravedad del problema de desempleo en  el país. El Programa de Seguro contra el Desempleo en Estados Unidos (Unemployment Insurance) cuenta con un presupuesto de 156,000 millones de dólares anuales que durante 26 semanas, en promedio, buscan mantener el consumo de los trabajadores de ese país.

La importancia de este programa en el comportamiento de la economía es tal que, semana a semana, las solicitudes de desempleo forman parte de los indicadores clave que siguen los inversionistas pues adelantan tendencias en el comportamiento de la economía.

En México, la propuesta es de dotar de una cobertura por 24 semanas y, por ahora, se le observa más como un subsidio que como una verdadera política económica contracíclica.

A pesar de ello, en algunos sectores del gobierno consideran que el seguro contra el desempleo solucionaría muchos problemas vinculados con el sector laboral. Incluso en la Oficina de Presidencia de la República estiman que con esta herramienta comenzaría a resolverse el grave problema de la informalidad –uno de los mayores azotes de la economía actual- porque para ser beneficiario de estos fondos será necesario demostrar que el trabajo que se ha perdido formaba parte del sector formal porque una parte, aunque pequeña de los fondos, provendrán de las propias aportaciones de los trabajadores.

En realidad, sólo los trabajadores afiliados al IMSS tendrán acceso al seguro de desempleo, sin importar el motivo que generó el desempleo.

Su regulación se presentará a través de la Ley del Seguro Social y, para poder cobrarlo, el desempleado tendrá que permanecer 45 días naturales en esta condición; podrá recibirlo una vez cada cinco años hasta por seis meses. Además, el primer mes recibirá lo equivalente al 60 por ciento de su salario cotizado en el sistema de seguridad social durante los últimos dos años, en el segundo mes el 50 por ciento y, a partir del tercero, el 40 por ciento.

Para reunir los fondos necesarios para su aplicación, además de la aportación del Presupuesto de Egresos, los trabajadores aportaran el 0.25% sobre el cinco por ciento de la aportación patronal de la subcuenta de vivienda, el cual se destinará a una subcuenta individual, cuya administración e inversión estará a cargo de las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores).

También se plantea crear un fondo solidario; sin embargo, aún se discute si se alimentará con recursos del trabajador, patrón o del gobierno estatal. Pero cuando el trabajador quede desempleado y su subcuenta mixta no alcance a saldar el porcentaje de salario que debería recibir como seguro de desempleo, se tomará hasta un mes de salario mínimo del fondo solidario, si aún no se alcanzara a cubrir el porcentaje establecido, el gobierno federal sólo subsidiaría un mes de salario mínimo.

Para Rodrigo Meneses Reyes, doctor en derecho y profesor investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), si bien es criticable que se redacten leyes tan restrictivas, se tiene que tomar en cuenta que los recursos públicos no siempre alcanzan para cubrir las necesidades básicas de toda la población.

“Es una política excluyente que va a tener un efecto muy limitado porque la mayor parte de la fuerza laboral del país lo hace fuera del mercado formal del trabajo, y esto no sólo incluye a vendedores ambulantes o trabajadoras de limpieza, sino a una buena parte de constructores, profesionistas, que no tienen una relación formal de trabajo,” advierte el académico.

Pero las críticas van más allá, hacia su financiamiento. El experto en derecho laboral Néstor de Buen, no está de acuerdo con que el seguro de desempleo se pretenda financiar con recursos de la subcuenta de vivienda. Este fondo –dice- nada tiene que ver con la cobertura del desempleo y cargarlo con ese financiamiento sólo provocará la descapitalización de ambas cosas, la vivienda y los recursos para el seguro.

“El seguro de desempleo es evidentemente un problema económico”, señala de Buen. En la opinión del abogado y académico con una larga trayectoria en el ámbito laboral del país, el seguro tendría que ser financiado por los trabajadores y el patrón a través de un conducto institucional, con depósitos a un fondo que se invierta y genere intereses, a partir de los cuales se pueda seguir fondeando.

Trabajadores sin trabajo

La pretensión de formalizar a los millones de informales que hay en el país a través del seguro del desempleo es una de las críticas más socorridas entre los especialistas. Mónica Flores Barragán, directora de Manpower para Latinoamérica, recordó que el seguro de desempleo es sólo una medida para aumentar la formalidad, pero no la única ni la más importante. Si bien funcionará como un incentivo para los trabajadores quienes tendrán conciencia de que al elegir la formalidad tendrán dicha prestación laboral, el seguro no es el punto medular en la decisión de un trabajador que opta por la formalidad o la informalidad, dice Flores Barragán.

“Si bien es una medida positiva, el tema es otro: ¿cómo verdaderamente incentivamos la creación de empleo formal para no tener que hacer uso del seguro de desempleo? En la medida en la que se cree empleo formal, talento sustentable y capacitado, seguridad y estabilidad jurídica, no tendríamos que utilizar el seguro de desempleo.”

Y la ejecutiva de la empresa estadounidense en recursos humanos va más allá, hacia la ausencia de políticas públicas para generar talento en el país. “En México sí hay empleo, pero no hay talento. El 38 por ciento de las empresas ha tenido dificultades para reclutar trabajadores que cubran perfiles especializados”, dice la experta.

De acuerdo con el sondeo de Manpower, una de cada tres empresas no encuentran en la oferta laboral mexicana el tipo de perfiles que necesita porque no exhiben la formación, la experiencia ni las herramientas para los puestos solicitados.

En descargo del capital humano mexicano, Flores Barragán, asegura que la crisis y déficit de talento es un fenómeno que afecta a la economía global. México, por supuesto, no está exento. Pero, a diferencia de otros países como Corea o Singapur que impulsaron políticas públicas para buscar una solución al problema, en México no existe un plan en ese sentido.

La historia del seguro en el DF

La experiencia más añeja y próxima que tiene el país sobre la aplicación de un seguro de desempleo se encuentra en el Distrito Federal, cuyo seguro arrancó en el 2007 y ha sido cobrado por 220 mil personas a la fecha.

El seguro de desempleo aprobado en la Ciudad de México atiende a los trabajadores que perdieron su empleo a partir del 2006 y tiene tres claras diferencias con respecto al seguro que planea instrumentar el gobierno federal a nivel nacional:

Pueden cobrarlo tanto los trabajadores afiliados a un sistema de seguridad social, como quienes no tuvieron acceso a uno en su vida laboral; el seguro es financiado al ciento por ciento con recursos gubernamentales; los trabajadores pueden acceder a la prestación cada dos años.

Sin embargo, ambos seguros de desempleo tienen un común denominador, que no están vinculados formalmente con un mecanismo que facilite al desempleado el proceso de reinserción laboral en el sector formal.

El Distrito Federal cuentan con el Portal del Empleo, un sitio web que conecta al desempleado con algunas de las principales agencias colocadoras, el cual incluye un vínculo con las 16 Unidades Delegaciones del Servicio de Empleo (UDSE) que canalizan a los desempleados que se registran con las vacantes que creen pertinentes de acuerdo a su perfil.

Francisco Kuri Pérez Fernández, encargado de despacho de la Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo del Distrito Federal, aseguró en entrevista que el Portal del Empleo, ha dotado a la secretaría de información valiosa que ha redundado en un círculo virtuoso, pues a través del sitio detectan con precisión los perfiles de las personas que buscan empleo y el tipo de empleo que buscan.

A pesar de que el seguro de desempleo en el Distrito Federal tiene ya seis años operando, aún no cuenta con un registro del número de beneficiarios que luego de cobrar el seguro accedieron a un trabajo formal.

Pérez Fernández admitió que al organismo que ahora encabeza le falta trabajar aún más en la generación de procesos de capacitación que faciliten la inserción de trabajadores al mercado laboral formal, y adelantó que para solventar dicho vacío se está preparando un proyecto de gran envergadura: la creación de un Instituto de Capacitación del Trabajo (ICAT); a la vez que se preparan cambios al marco jurídico que regula esta prestación social a fin de evitar duplicidades con el seguro de desempleo federal próximo a implementarse.

¿Y la política pública?

Para que el Seguro de Desempleo no vaya a fondo perdido, la reglamentación que se espera debería incluir la responsabilidad del gobierno federal de generar vínculos estratégicos con el sector académico y privado así como el compromiso de los beneficiados de buscar un empleo y mejorar su capacitación para entrar en un círculo virtuoso.

Es decir, el seguro como parte de una política laboral que busca mejorar las condiciones de vida de los trabajadores, incrementando su competitividad. Pero la realidad es distinta.

Con la experiencia de haber impulsado desde 2011 un seguro de desempleo en el Estado de México, el gobierno de Enrique Peña Nieto apenas si logró en el Poder Legislativo la aprobación de un seguro de desempleo que no nacerá al amparo de una legislación como había propuesto la Oficina de la Presidencia de la República.

Con su decisión, los legisladores no sólo se ‘ahorraron’ la creación de una Ley del Seguro de Desempleo, mandato incluido en la propuesta original, sino que también dejaron fuera de cobertura a los trabajadores amparados por el apartado B del artículo 123 de la constitución: burócratas de los tres poderes de la unión y del Distrito Federal, quienes cuentan con otros mecanismos como el seguro de separación.

Para Recaredo Arias Jiménez, director de la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros (AMIS), es adecuado que el seguro de desempleo tenga una cobertura limitada, incluso –dice- fue precisamente la organización que dirige la que sugirió al presidente Enrique Peña, en el marco del Pacto por México, que se acotara la cobertura del seguro.

El director de la AMIS argumentó que los tres candados que se impusieron como requisito de acceso a la prestación laboral –tener empleo, estar inscrito en un esquema de seguridad social y tener cuenta de Afore- tienen principalmente dos beneficios.

Primero, evitar que haya personas que trabajen el mínimo indispensable para poder cobrar el seguro, un problema que sucede con frecuencia en países europeos y que afecta a los esquemas de seguro en dicho continente, y segundo, garantizar la sustentabilidad financiera a largo plazo.

Ahora se espera la aprobación de una reforma secundaria que deje en claro cuáles son los mecanismos de sustentabilidad financiera con los que se blindaría el primer seguro de desempleo a nivel federal en México.

Hasta ahora la Secretaría del Trabajo –la dependencia que debería estar a cargo de la ejecución del seguro– no se ha pronunciado aún sobre los tiempos para su inicio, ni los detalles finos sobre su implementación.

Mientras tanto, los millones de desempleados como Nallely confirman las estadísticas y por qué en México seis de cada 10 trabajadores laboran bajo condiciones de informalidad, lejos de las estadísticas del IMSS y de la fiscalización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Nallely, quien a sus 28 años y con estudios de preparatoria busca empleo como recepcionista, recuerda que la desesperación por no encontrar un trabajo en una empresa, le hizo pensar en auto emplearse en el sector informal. Su plan era establecer un puesto de ropa de paca en un tianguis que se instala los fines de semana cerca de su casa en la avenida Texcoco en el Estado de México; sin embargo, no cuenta con el dinero suficiente para invertir y arrancar el negocio.

“Si llega un punto en el que dices ¡es que no encuentro!, o ¡voy y no me llaman!, tienes que buscarle porque si no ¿de dónde sacas dinero?”.

 

MÁS INFORMACIÓN: ¿Cómo operan los seguros de desempleo en Latinoamérica?, nota de Arena Pública de diciembre 19 de 2013.