Hoy No Circula: Una política pública ineficaz

Dados los resultados resulta incomprensible que se haya adoptado una política tan ineficaz y que se haya mantenido por casi ya dos décadas.
9 Abril, 2016

El camino al infierno está pavimentado de buenas intenciones.
Anónimo

 

En noviembre de 1989 el Gobierno del Distrito Federal introdujo una política denominada "Hoy No Circula" con el propósito de reducir los elevados niveles de contaminación atmosférica que caracterizan a esta ciudad. Dicha política originalmente prohibía el uso de automóviles privados durante un día hábil por semana, entre lunes y viernes, dependiendo del número en que terminan las placas.

Es importante recordar que esta política se adoptó inicialmente como una medida de emergencia de carácter temporal. A pesar de ello, el Hoy No Circula se ha mantenido vigente desde hace casi 27 años, aunque se han introducido algunas modificaciones importantes como: (i) la incorporación de los taxis; (ii) la exención de la restricción para ciertos automóviles con la calcomanía llamada “doble cero” y su posterior extensión a otros automóviles; y (iii) la reciente reinstauración del programa en su forma original, una vez más anunciada como una medida temporal.

Tras la introducción del Hoy No Circula se implementaron políticas similares en otras ciudades en América Latina, como "Pico y Placa" en Bogotá, el "Rodízio" en São Paulo y la "Restricción Vehicular" en Santiago de Chile. Es importante destacar que las áreas metropolitanas de la Ciudad de México y de São Paulo son dos de las aglomeraciones urbanas más pobladas del mundo, mientras que en los casos de Bogotá y Santiago sus áreas metropolitanas concentran una proporción muy elevada de la población total de cada país.

Una característica importante de estas políticas es que, de acuerdo con los resultados de los censos de población más recientes, en conjunto afectan –para bien o para mal– a más de 54 millones de personas, lo cual representa aproximadamente el 15 por ciento de la población total de estos países (Cuadro 1).

Dado el número de personas afectadas, resulta sorprendente que hasta hace relativamente poco no se hubiera evaluado si estas políticas han sido efectivas en la reducción de la contaminación ambiental. Después de todo, la expansión, reducción, continuación o eliminación de estas políticas debería depender del impacto que hayan tenido en mejorar la calidad del aire.

Esta situación cambió en 2008 con la publicación de un artículo de Lucas W. Davis, un economista que actualmente trabaja en la Universidad de California en Berkeley, quien evaluó de forma rigurosa cuál fue el efecto de la política de Hoy No Circula en la Ciudad de México en la calidad del aire tras su introducción.1 Los resultados de esta investigación son sorprendentes, pues confirman la percepción popular de que esta política ha sido ineficaz en reducir los niveles de contaminación ambiental.

Para llegar a esta conclusión, el artículo utiliza observaciones diarias del nivel de partículas suspendidas en el aire de cinco de los principales contaminantes (monóxido de carbono, dióxido de nitrógeno, ozono, óxido de nitrógeno y dióxido de sulfuro). Dichos datos fueron recopilados por la Red Automática de Monitoreo Ambiental de la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal.

El reto de esta evaluación, como en la mayoría de los casos en los cuales no se cuenta con un diseño experimental, es determinar cuál habría sido el nivel de contaminación en ausencia de la política de Hoy No Circula. Esto es importante ya que aun cuando el nivel de contaminación hubiese aumentado tras la introducción de la política, ello no puede interpretarse como evidencia de que la política haya causado un aumento en la contaminación.

La razón es sencilla: existen muchos factores que afectan la contaminación que pueden estar actuando simultáneamente a la política de Hoy No Circula. Por ejemplo, si al mismo tiempo que se introdujo esta política se hubiese registrado un aumento en la actividad industrial, entonces es posible que se registrase un aumento de la contaminación inclusive si la política estuviese siendo efectiva.

De la misma manera, si se hubiese registrado una disminución en los niveles de contaminación después de la introducción de la política de Hoy No Circula ello no necesariamente implica que la política haya sido efectiva. En cambio, ello podría deberse a otras razones, como a la introducción de otras políticas para reducir la contaminación ambiental (por ejemplo, la verificación vehicular).

Para solucionar las dificultades que presenta esta evaluación el autor utiliza los datos de forma muy ingeniosa. Primero, el artículo compara los niveles de contaminación antes de la introducción de la política, en noviembre de 1989, y en el periodo posterior. Explotando el hecho de que existen datos diarios, el autor restringe sucesivamente la muestra a periodos cada vez más cortos alrededor de la fecha en que se introdujo esta política. De esta manera se evita introducir posibles sesgos como resultado de otros factores que puedan estar actuando concomitantemente.

El artículo también es cuidadoso en considerar otras medidas que afectan a la contaminación como las condiciones climáticas (temperatura, humedad y velocidad del viento), así como posibles tendencias preexistentes. En todos los casos no encuentra evidencia de que la política haya reducido los niveles de alguno de los cinco contaminantes analizados.

Para confirmar este resultado el autor también analiza la distribución de los niveles de contaminación entre los distintos días de la semana y entre las distintas horas del día. Al respecto, encuentra evidencia de que los niveles de contaminación registrados durante los fines de semana y durante las horas cuando la restricción no se aplica (de 10:00 p. m. a 5:00 a. m. en días hábiles) aumentaron tras la introducción de la política.

Este hallazgo es congruente con la hipótesis de que la política ha generado un cambio en la conducta de los automovilistas, provocado una sustitución a favor de aquellos periodos de la semana cuando la restricción no se aplica. Ello explicaría al menos en parte por qué la política no ha tenido el efecto esperado en términos de reducir la contaminación.

El artículo también analiza datos diarios del número de usuarios del Transporte Público y del Sistema de Transporte Colectivo Metro, y compara los niveles antes y después de la introducción de la política. Se encuentra que el número de usuarios de ambos sistemas cayó tras la introducción del Hoy No Circula, contrario a lo que se esperaría si esta política hubiera inducido a los conductores a sustituir el uso de los automóviles particulares por el uso de estas formas de transporte público.

Finalmente, el artículo también analiza datos del precio de taxis usados, recopilados por el autor a partir de anuncios publicados en uno de los principales periódicos de la Ciudad de México. Al comparar los precios antes y después de la introducción del Hoy No Circula con los de otros vehículos privados, encuentra que el precio de los taxis usados aumentó significativamente en relación con el del resto de los vehículos.

Dado que los taxis inicialmente estuvieron exentos de esta regulación, lo anterior sugiere que la política pudo haber provocado un aumento en la demanda de taxis congruente con el aumento en su precio, toda vez que en el corto plazo la oferta es inelástica pues el número de placas para taxis está fijo. Más aún, dado que en ese entonces la mayoría de los taxis eran modelos Volkswagen sedán, cuyos motores generan un mayor nivel de contaminación que la mayoría de los demás automóviles, ello también ayuda a explicar el fracaso de la política.

El artículo es muy convincente al presentar evidencia de múltiples fuentes de que la política de Hoy No Circula no ha reducido los niveles de contaminación. Este resultado resulta particularmente sorprendente si se considera que al mismo tiempo que se introdujo esta política se adoptaron una serie de medidas que con toda seguridad redujeron la contaminación, incluyendo el cierre de la refinería 18 de Marzo, la introducción de gasolinas sin plomo y bajas en sulfuro, la verificación ambiental obligatoria de la mayoría de los vehículos y la instalación de convertidores catalíticos.

Dados estos resultados resulta incomprensible que se haya adoptado una política tan ineficaz y que se haya mantenido por casi ya tres décadas. Una posible explicación de ello es la siguiente: la política pudo haber tenido cierta racionalidad en un principio como una medida temporal de emergencia. A medida que se fue prolongando la vigencia de la política, cada vez resultaba más costoso eliminarla ya que ello provocaría, al menos en el corto plazo, un aumento en la contaminación.

¿Cómo eliminar entonces una política pública como Hoy No Circula que ha probado ser ineficaz en reducir la contaminación, sin que ello implique un deterioro en la calidad del aire? Una forma adecuada de eliminar esta política fue adoptada por el gobierno del Distrito Federal con la introducción de la calcomanía doble cero. Esta política elimina gradualmente la prohibición entre aquellos vehículos que producen menores niveles de emisiones contaminantes. A medida que se renueve el parque vehicular, un mayor número de vehículos podrá cumplir con estas verificaciones de contaminación más estrictas y se verán exentos de la restricción.

Si bien las conclusiones del artículo no son estrictamente generalizables a los casos de Bogotá, São Paulo o Santiago de Chile, es muy probable que estas políticas también hayan sido inefectivas en reducir la contaminación. En este sentido, políticas públicas como un impuesto a la gasolina o como las verificaciones ambientales obligatorias parecen ser medidas mucho más eficaces para combatir la contaminación que restringir directamente la circulación de ciertos vehículos.

El caso de la política del Hoy No Circula ilustra dos principios más generales: (i) las políticas públicas muchas veces tienen efectos no planeados o no deseados; y (ii) resulta fundamental contar con evaluaciones de impacto rigurosas que permitan estimar con precisión los efectos de las políticas públicas. Dados estos efectos no planeados o no deseados de las políticas públicas, sólo el contar con evaluaciones de impacto rigurosas podrá evitar que en el futuro se vuelvan a adoptar políticas tan costosas y a la vez ineficaces como el Hoy No Circula.

Cuadro 1:

Fuentes: Brasil: Censo Demográfico 2010. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Colombia: Censo General 2005. Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Chile: XVII Censo Nacional de Población y VI de Vivienda. Instituto Nacional de Estadísticas (INE). México: Encuesta Intercensal 2005. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).


1 Lucas W. Davis (2008), “The Effect of Driving Restrictions on Air Quality in Mexico City”, Journal of Political Economy, Vol. 116, No. 1 (February 2008), pp. 38-81.


*Este artículo fue publicado previamente en el suplemento Enfoque del periódico Reforma el 11 de febrero del 2007. Ha sido actualizado para su publicación en Arena Pública. Las opiniones expresadas en este artículo son responsabilidad exclusiva del autor y no deben ser atribuidas a ninguna otra persona o institución.

*El autor es doctor en economía por la Universidad de Chicago y licenciado en economía por el ITAM. Correo electrónico: rgarciav@alumni.uchicago.edu