Consideraciones sobre el Paquete Económico 2024

El pasado 8 de septiembre la Secretaría de Hacienda entregó al Congreso Mexicano su propuesta de paquete económico para el 2024. 

Tres documentos lo integran: los Criterios Generales de Política Económica (CGPE), la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF), y el Proyecto  de Presupuestos de Egresos de la Federación (PPEF). A grandes rasgos, los CGPE dan una visión general de la economía y el estado del sistema fiscal. La ILIF propone un techo presupuestario y explica cómo se lograría¹. Finalmente, el PPEF da cuenta de en qué se gastarían los recursos. 

Son muchos los temas cubiertos (importantes) en un paquete económico. Como primer análisis me voy a concentrar en cinco elementos. 

Primera consideración. Quizá el tema más polémico fue el balance fiscal proyectado con un déficit primario de 1.2% del PIB y requerimientos financieros rondando el 5.4% del PIB. Dado que la inversión pública en infraestructura durante 2024 será modesta (menos del 3% PIB), es claro que se está utilizando el endeudamiento para financiar gasto corriente.

Es cierto que no se vislumbra una crisis macrofinanciera. También el problema de incurrir en déficits altos está ocurriendo en muchos países. Lo anterior no quiere decir que estemos libre de riesgos. Hace unas semanas, escribía aquí en Arena Publica sobe la deuda pública, su dinámica e implicaciones. Necesitamos ampliar la discusión².   

Segunda consideración. El sistema fiscal mexicano necesita algún tipo de consolidación fiscal. Obviando: para mejorar el balance fiscal se requiere incrementar los ingresos, reducir los gastos o una combinación de las dos. Para contextualizar, en 2024 el gasto federal en pensiones, el servicio de la deuda y las participaciones (Ramo28), equivalen a más del 90% de los ingresos tributarios del gobierno federal. Esto no va a cambiar en corto plazo. 

Hay dos enfoques potenciales. El primero de ellos sería buscar una “gran” reforma fiscal al principio del siguiente gobierno. Se redefinen las prioridades del gasto, se calibran los gastos fiscales, se revisan impuestos y sus tasas, se realizan posibles cambios en materia de la relación con los gobiernos subnacionales, etcétera. Dicho enfoque tiene la ventaja que dejaría un rumbo claro desde el inicio de la administración. Su gran problema es que serían tantos los intereses tocados, que se pudiera formar una alianza con capacidad para bloquear toda la propuesta. 

El segundo consiste en una serie de reformas modulares. Se buscaría mayor eficiencia en recaudación, control de los gastos fiscales, revisión de las funciones de los gobiernos subnacionales, y un esquema de financiamiento de los pasivos contingentes (pensiones). La idea sería que en dos o tres ejercicios se bajen los requerimientos financieros a cerca de 3.5% del PIB. Esto implicaría que el próximo gobierno inicie más lento.

La tercera consideración obligada es Pemex. Se puede argumentar que dado lo complicado que le ha resultado últimamente a Pemex refinanciarse, que el gobierno federal absorba una parte de su deuda pagando mejores tasas, sería un buen trato. En teoría, la deuda que absorba el gobierno federal no sería renovada por la empresa productiva del estado y, por ende, habría un “balance cero” en los Saldos Históricos de Requerimientos Financieros del Sector Público Federal (SHRFSPF).

En mi opinión se están ignorando dos problemas. Uno de ellos consiste en la poca exigencia para mejorar a cambio de los apoyos provocando incentivos perversos. La empresa no ha presentado un plan de negocios viable; en particular, no sabemos cómo piensa controlar las cuantiosas pérdidas en refinación. Otro problema serio es que Hacienda sigue reduciendo los derechos que paga a Pemex (derecho por la utilidad compartida, los DUC). A reserva de ponerle lupa a las inversiones y las pensiones que le paga el gobierno, se puede decir que ya casi toda la renta petrolera se la queda Pemex, debilitando más las precarias finanzas públicas. 

Cuarta consideración indispensable a tomar en cuenta son las pensiones. El gasto del gobierno federal para 2024 está proyectado en 5.8% del PIB, incluyendo las contributivas y las no contributivas (el programa de Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores). Según mis cálculos³, de no hacer una serie de reformas para contener el gasto federal en pensiones rebasaría el 7% del PIB en 2030.   

Dos implicaciones surgen inmediatamente. La primera, es que se tiene que reconocer lo difícil que es hacer una consolidación fiscal sin resolver el problema de pensiones (gasto explosivo). Segunda, México se endeuda para cubrir las pensiones y eso tiene grandes efectos intergeneracionales. No se puede ignorar que las reformas a pensiones tienen una economía política complicadísima. Tampoco se debe omitir el análisis técnico, riguroso. Aquí existe un riesgo considerable de que un mal conjunto de reformas nos lleve a un problema mayor.  

Una quinta consideración es parcialmente consecuencia de las otras cuatro. Va a ser muy complicado subir de manera importante el gasto público en salud durante los próximos años. Para 2024 el presupuesto federal del sector continua abajo del 3% PIB. ¿Es realista aspirar a un 6% del PIB⁴? No por unos años. 

¿Qué hacer? Para empezar, buscar un diseño claro en términos de objetivos y responsables. Existe la oportunidad de que el IMSS se convierte en un articulador de todo el sistema. ¿Cuál va a ser el rol de los gobiernos subnacionales?, Aún está por discutirse y resulta de primera importancia. Se debe reconocer que el sector privado tiene mucho que aportar y en los siguientes años va a continuar siendo un proveedor toral. Aquí hay espacio para el financiamiento público. En cuanto al gasto privado, se debe buscar que ocurra más en prepago y menos gasto por urgencias. 

Termino con dos comentarios. Un mensaje claro que me deja el Paquete Económico 2024 es que en las campañas del próximo año, las finanzas públicas deben ser un tema obligatorio. Las propuestas y compromisos importan bastante. Segundo, el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) ya presentó su análisis. Es un documento obligatorio para quien desee entender a fondo la propuesta de paquete⁵.

[1] En algunos años puede venir acompañada de reformas tributarias, con un documento llamado “miscelánea fiscal”.