A finales de enero pasado la Secretaría de Hacienda presentó los últimos informes, trimestral y mensual, sobre las finanzas públicas de 2022 al Congreso de la Unión*.
Los últimos informes del año son particularmente valiosos porque permiten hacer una evaluación completa. En comparación con resultados de informes previos, que muchas veces reciben ajustes importantes al cerrar el periodo, ¿qué lecciones deja el 2022 en términos fiscales? Me concentraré en algunos de los resultados principales, vinculados a posibles reformas y cambios para los siguientes años.
El rubro de ingresos ha generado confusión porque tiene varios efectos opuestos. Si bien los 6.6 billones de pesos de ingresos totales del gobierno federal en 2022 parecieran muy por arriba del 2021, incluso de lo programado en la LIF (Ley de Ingresos de la Federación), una parte se debe a inflación. Cuando se hace el ajuste, en términos reales los ingresos estuvieron 2.5% por arriba en 2022 con respecto a 2021. En principio no es un mal número, solo que al recordar que la economía mexicana creció, probablemente 3% durante el año, estaríamos viendo una elasticidad ingreso de los ingresos federales menor al 1%.
¿Qué sucedió? En términos positivos destacan los ingresos petroleros que fueron casi 400,000 mdp por arriba de lo estimado. De este excedente, el gobierno federal se quedó con aproximadamente dos terceras partes, el resto PEMEX**.
También llama la atención el IMSS, con ingresos por 1.7% del PIB. Éstos fueron 7% superiores en términos reales con respecto a 2021. Posiblemente se debe a una combinación de aumento en la masa salarial y un efecto positivo de la reforma a las subcontrataciones. Los ingresos no tributarios federales estuvieron por arriba de los estimados, si bien debajo de los de 20221. Dada su naturaleza de soporte, dejo pendiente la explicación para otra ocasión.
La gran decepción en términos de ingresos son los tributarios. Se quedaron casi 0.5% del PIB por abajo de lo estimado. Esto ocurrió con todo y una recaudación por ISR de casi 200,000 mdp por arriba de lo estimado (cobranza pendiente, mayor formalidad y masa salarial).
El gran hueco viene de los IEPS a combustibles, que se perdieron como 1.4% del PIB con respecto a lo estimado, que ya incluía unos pocos subsidios (era aproximadamente 1.1% del PIB y hay que agregar 0.3% del PIB de IEPS “negativo”). Si no existiera ningún subsidio, el IEPS a combustibles tiene una potencia de aproximadamente 1.3% del PIB, al sumarle 0.3% del PIB, los ingresos tributarios hubieran sido 1.6% del PIB más altos.
Primera Lección. Más allá de su efectividad, los subsidios generalizados a los combustibles fueron muy onerosos durante 2022. El costo de oportunidad es altísimo.
Del lado del gasto público un aspecto positivo fue que el servicio de la deuda pública (esencialmente pago de intereses) quedó en 2.9% del PIB. Considerando los aumentos de las tasas de interés en México y el mundo, se puede hablar de un éxito respecto a la administración de cartera. Es un tema a ponerle atención, al menos durante el 2023 las tasas pueden continuar aumentando y casi seguro permanecerán altas todo el año.
Cuando revisamos el gasto en pensiones el panorama se vuelve muy complicado. Incluyendo la no contributiva, el sector público federal gastó como 4.8% del PIB en 2022, se espera que dicho gasto sea 5.4% del PIB en 2023.
En contraste, el gasto federal para 2022 fue de 2.7% y 2.9% del PIB para salud y educación, respectivamente. Probablemente, en un futuro cercano el gasto en pensiones federal rebase lo destinado a salud y educación sumados. Lo anterior dice mucho del contrato social que rige en nuestro país, las consecuencias intergeneracionales pueden ser terribles.
Fuera de una estrategia de transferencias monetarias directas que se busca consolidar, el gasto público en México resulta muy insuficiente. Además de los problemas mencionados de escasos recursos para salud y educación, la inversión en infraestructura y seguridad pública impiden buscar objetivos medianamente decorosos, por más eficiente que sea el gasto público.
Segunda Lección. El gasto en pensiones y en menor grado el servicio de la deuda, mantendrán ahorcado nuestro espacio fiscal, con fuertes restricciones sobre el resto de la política pública.
El tema del endeudamiento es crítico para entender en los siguientes años el sistema fiscal de México. Limitándonos al balance público, éste sería de -3.4% del PIB y tenemos un balance primario de -0.5% del PIB, (-3.4 – (-2.9), es decir endeudamiento descontando el servicio de la deuda. Sin embargo, los requerimientos financieros fueron de 4.4% del PIB; 1% del PIB fue por ajustes contables y en libros, no se toma en cuenta para efectos del balance público. No es mi intención polemizar cuál es la definición correcta.
Sí debemos reconocer que sin un endeudamiento considerable sería muy difícil cuadrar el presupuesto. Más aún, sería muy complicado bajar en el corto plazo los requerimientos financieros. En los Criterios Generales de Política Económica 2023, la Secretaría de Hacienda reconoce el problema y usa la inversión pública como variable de ajuste para los próximos años. ¿Hasta dónde una inversión ya muy limitada se puede bajar? Está por verse, esencialmente sería cambiar de problema.
Algún observador me preguntará, si el endeudamiento (flujo) tuvo esa magnitud, ¿cómo es posible que la deuda (stock) haya bajado? Efectivamente, si nos vamos a los Saldos Históricos de Requerimientos Financieros del Sector Público Federal (SHRFSPF), quizá la medida amplia de la deuda pública más aceptada, vemos que de 2021 a 2022, hubo una reducción de 50.8% a 49.4% PIB.
Tres razones lo explican. Primero, 2022 tuvo un crecimiento relativamente bueno de aproximadamente 3%. Segundo, el peso tuvo una apreciación al final del año, entonces la deuda externa (como 20% del total) se redujo en pesos. Tercero, la inflación cercana al 8% durante 2022 ayudó a “monetizar pasivos”.
No es sencillo que estos tres factores se repliquen permanentemente. Entonces, buscar cuadrar en el mediano y largo plazo nuestras finanzas públicas con déficits implica riesgos: sostenibilidad, requerimientos financieros crecientes o, en el mejor de los casos, perder una herramienta importantísima en situaciones de "vacas flacas”. Incluso hay un elemento de justicia intergeneracional que no debemos quitar de la discusión.
Tercera Lección. En las condiciones actuales México necesita requerimientos financieros (endeudamiento) considerables para cuadrar el presupuesto. No siempre habrá condiciones favorables para su uso y tiene implicaciones en términos de riesgo país.
Un Corolario. Es muy probable que la primera gran discusión en la próxima administración federal sea la viabilidad del sistema fiscal mexicano y las alternativas de reforma.
Profesor Investigador, Líder de la Iniciativa para la Transición Económica y Demográfica (ITED), Tec de Monterrey (@hectorjuanvp)
* Disponibles en https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/.
** Los excedentes siguen una regla distinta. En caso de los ingresos petroleros totales, 57% correspondo a PEMEX y el resto al gobierno federal.
Héctor Villarreal
Profesor investigador, líder de la Iniciativa para la Transición Económica y Demográfica (ITED) en el Tec de Monterrey. Fundador y ex director del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP). Es doctor por la Universidad de Wisconsin en Madison con la especialidad de microeconomía aplicada.
