¿Fracasó el Progresa-Oportunidades-Prospera? Una Evaluación a la Evaluación de Impacto

22-05-2019 23:37

Suponga que una evaluación de impacto de una política pública arroja un resultado muy positivo. Inmediatamente será pregonado como efectivo y en general el sector “leído” e “instruido” de economistas recomendarán su permanencia.

Por su parte, el sector escéptico de esos métodos, argumentarán que es preciso cancelarlo porque no ha dado los resultados deseados, puesto que los niveles de pobreza no han sido resueltos.

Suena raro, ¿no? ¿Quién está bien?

Pongamos como ejemplo el programa anti-pobreza más evaluado positivamente incluso en el mundo: el Progresa-Oportunidades-Prospera (de aquí en adelante me referiré a este como Progresa, su nombre original).

Este programa se introdujo durante la administración del Presidente Zedillo y básicamente consistió en otorgar una transferencia monetaria a las familias en condiciones de pobreza extrema, condicionada a la asistencia a la escuela de los menores en el hogar, así como vacunación y chequeos médicos regulares. En adición, en la escuela se otorgaban alimentos balanceados para mejorar la nutrición. Con ello, se esperaba mejorar el nivel de capital humano en el país, a la vez de abatir la pobreza.

El programa ha sido evaluado mucho en términos de sus componentes en educación, salud y nutrición, a la vez de empoderamiento de la mujer, ya que las transferencias monetarias se canalizaban vía la madre de los menores. Los resultados de estas evaluaciones de impacto han sido contundentemente positivos: la salud, la educación y la nutrición de las familias beneficiarias mejoró.

Sin embargo, cuando uno observa el nivel de pobreza extrema (medida con la tradicional metodología del ingreso) desde la introducción del programa en 1997, éste está ubicado alrededor de 20 por ciento, con algo de varianza, pero estadísticamente significativo, donde una de cada cinco personas en el país es pobre extremo (bajo otras dimensiones el porcentaje es menor, pero de nueva cuenta, el nivel con esa otra medida tampoco ha cambiado en los últimos 20 años).

 

Es decir, el programa no ha cumplido con uno de sus objetivos fundamentales: abatir la pobreza, pero sí ha mejorado el capital humano.

Hay quien afirma que, basado en este resultado, la propia evaluación de impacto per se debiera de revisarse, y más aún, la institución encargada de realizarla, es decir, el CONEVAL, también someterla a una evaluación.

¿Quién está en lo correcto?

Bueno, entre el negro y el blanco siempre hay una variedad infinita de grises. Por ello, la respuesta a la pregunta no es dicotómica. Es cierto que la pobreza extrema no ha disminuido, pero el motivo puede deberse a que el PROGRESA debe solo ser una pieza de una estrategia más amplia para abatir la pobreza.

Permítaseme recordar una anécdota: se cuenta que Yves Limantour un día llegó a la oficina de Porfirio Díaz, y le dijo “el país va muy bien, pero ¿qué hacemos con los pobres?1”. De la misma manera el CONEVAL puede llegar al Congreso a comparecer y afirmar: El PROGRESA va muy bien, pero ¿Qué hacemos con los graduados del programa?

Bueno, pues el problema es que cuando los beneficiarios del Progresa se gradúan, no encuentran ocupación, porque el país no está generando la actividad económica necesaria para generar empleos (sobre todo en el Sur) y con ello completar el círculo del Progresa.

 

Analizado desde este punto de vista, el Progresa es un buen programa, pero trunco al no estar integrado con programas de desarrollo regional que desarrollen el sureste del país.

 

¿Cómo podemos mejorar la estrategia integral de abatimiento de pobreza? Empecemos reconociendo que la mayor proporción del programa se destina a la población de los estados del sur-sureste. Por ejemplo, desde la introducción del Progresa en 1998 la participación de del PIB Estatal de Chiapas, Guerrero y Chiapas en el PIB nacional era de 4.85%. Para 2017 (última cifra del Inegi), la participación descendió hasta 4.25%. Claramente, la mejora en capital humano reportada en las evaluaciones de impacto del Progresa, no se traduce en mejoras productivas en esos estados.

Esto nos sugiere que si buenos programas como el progresa no se complementan con otros programas de infraestructura física, atracción de inversión, y demás que conducen a la creación de empleo, el programa puede ser bien evaluado por los “evaluadores de impacto”, pero no servirá para aliviar la pobreza de manera estructural.

Es necesario que la evaluación de la política pública incluya una evaluación INTEGRAL y no solamente las piezas del rompecabezas. Si nuestros órganos evaluadores no consideran la fotografía completa, la política social seguirá como hasta ahora: inefectiva.

 


1. Julieta Campos, connotada socióloga mexicana, incluso tituló su famoso libro con esta pregunta.