Conago, Alianza Federalista y el Federalismo Fiscal

24-09-2020 08:16

Recientemente un grupo de 10 gobernadores que se conformaron en la denominada Alianza Federalista anunciaron su salida de la Confederación Nacional de Gobernadores, la ya famosa Conago. Debe recordarse que ésta se formó en el sexenio de Fox con el objetivo de fortalecer el federalismo.

Es muy importante reflexionar qué significa fortalecer el federalismo, porque cada quien entiende una cosa diferente. En este espacio nos ocuparemos solamente del federalismo fiscal, es decir, aquél que estudia las relaciones financieras intergubernamentales.

Dicho esto, en la teoría de las finanzas públicas fortalecer el federalismo significaría tratar de corregir los desequilibrios verticales y horizontales para alcanzar un equilibrio que le diera sustentabilidad financiera a las entidades federativas y alcanzar, así, su desarrollo.

Como se sabe, en México existe un fuerte desequilibrio financiero. Entre los países federales de la OCDE, Austria y México son los que presentan mayor desequilibrio vertical.

Nuestro gobierno federal recauda el 94% de los ingresos públicos totales, mientras que los estados y municipios recolectan 4.4% y 1.6% respectivamente. Países considerados como ejemplo de equilibrio vertical incluyen a Alemania, Canadá, Estados Unidos y Suiza. Observe que en estos países los gobiernos subnacionales (GSN) recaudan hasta 50% del total de ingresos públicos (Canadá). Le siguen Suiza con el 40%, EU con el 34% y Alemania con el 30% del total de los ingreso públicos.

 

Composición Ingresos por nivel de Gobierno

 

Federal

Estatal

Municipal

Australia

80.0

16.5

3.5

Austria

95.2

1.6

3.2

Bélgica

90.0

5.3

4.6

Canadá

50.6

39.1

10.3

Alemania

69.8

22.0

8.2

México

94.0

4.4

1.6

Suiza

60.1

24.7

15.3

EU

66.2

19.7

14.1

Fuente: OCD

Así, el reto inicial de la Conago hubiera sido plantearse recaudar más. Los instrumentos pudieran haber incluido mayores potestades tributarias. Cualquiera que haya sido, no se conocen planteamientos al respecto desde 2003 hasta el día de hoy.

Los esfuerzos financieros de la Conago, sin embargo, se concentraron en el lado de las transferencias. El mayor logro, quizá, fue la modificación de la fórmula de distribución de participaciones. Al final, esta modificación favoreció, sin que lo notaran, a los estados más poblados, en particular al Estado de México, estado de Enrique Peña Nieto.

Hubo otros acuerdos menores como el cambio de nombre (y otra miscelánea) del Fondo de Aportaciones a la Educación Básica, a Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), y uno no menor, pero no-recurrente, como el de obtener parte de la renta petrolera

Pero en el fondo, la lucha siempre se dio sobre cómo obtener más recursos provenientes de las transferencias federales y no en corregir el desequilibrio vertical. Se logró incluir parte de la renta petrolera, por ejemplo, aunque hoy con precio bajo de hidrocarburo y producción a la baja, pues no les “pinta”.

La gráfica de abajo muestra la evolución del gasto federalizado que incluye Participaciones, Aportaciones y Convenios. Como se puede apreciar, la evolución es (precios de 2013) impresionante en el sentido alcista. No hubo PPEF que no se haya destrabado con concesiones para dar más recursos a los GSN.

Pero eso nunca tocó la raíz del problema, que es la resolución del desequilibrio vertical. La Conago fue miope o jugó a la miopía. El objetivo siempre ha sido el de obtener más recursos sin incurrir en el costo político de pelear por mayores potestades tributarias.

 

De manera irremediable, el vaso siempre se llena. Las entidades federativas y municipales gozaron de un periodo de jauja petrolera y la explotaron al máximo. Cuando eso llega a su fin, el incremento del flujo de recursos no puede ser tan vasto. Aún así, han tenido incrementos menores desde que se acabó el boom, allá por 2014. El éxito de la Conago duró mientras los precios del petroleo fueron altos, pero no quisieron preparase para un sistema de manejo de riesgos financieros1, o bien para impulsar un cambio de fondo en el Federalismo Fiscal.

La pandemia complicó aún más el escenario, lo que aunado con un sentido centralista del actual presidente, hace que la Alianza Federalista declare su escisión de la Conago.

Sin embargo, debe entenderse que el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) es un sistema que necesita un cambio profundo. En mi opinión no debemos concentrarnos en reformar el SNCF, sino en cambiar de manera radical el Federalismo Fiscal2.

 

[1][1] En 2002 propuse un mecanismo para ello. Ver  Hernandez, Fausto (2002) Manejo de riesgos financieros en entidades federativas de México: Fondo de Contingencia Estatal para enfrentar Riesgos Macroeconómicos. En Gestión y Política Pública. https://www.redalyc.org/pdf/133/13311101.pdf

[2] Una reseña y alternativas de cambio las trato en Hernandez, Fausto (2018) “¿Cómo disciplinar a los estados y municipios?: Rediseño del Federalismo Fiscal en México”. En Incentivos Perversos: Reformas al Federalismo Fiscal Mexicano. Compilado por Alfonso Mendoza. Fondo de Cultura Económica. 2018 ISBN  978-607-16-6036-7