Presupuesto Base Cero: oportunidades para la transparencia y rendición de cuentas

Por Junior Alfredo Martínez, Investigador Senior en Ethos Laboratorio de Políticas Públicas.

El gobierno mexicano reconoce la existencia de una nueva realidad económica internacional que es adversa a la estabilidad de las finanzas públicas. En el diagnóstico de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) se argumenta que son, básicamente, dos los factores que alimentan este nuevo escenario. El primero, la volatilidad en el precio del petróleo manifiesta a través de una drástica caída de los precios internacionales del petróleo a inicios de 2015. Particularmente de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME), cuyo precio ha caído 40% en los últimos 6 meses. En segundo lugar se encuentra lo que los expertos llaman la “normalización” de la política monetaria en Estados Unidos que se traduce en la expectativa de un alza inminente en las tasas de interés por parte de la Reserva Federal, lo que implica una disminución en los flujos de capitales hacia países emergentes.

La ocurrencia de este escenario adverso fue tan clara para los estrategas de la SHCP que, el pasado 30 de enero de 2015, el titular de esta dependencia, el Dr. Luis Videgaray, anunció en conferencia de prensa la decisión del Gobierno Federal de implementar medidas fiscales preventivas para asegurar la estabilidad macroeconómica ante el previsible deterioro del entorno económico internacional. La primera de estas medidas consiste en un ajuste significativo del gasto público federal por un monto de 124 mil 300 millones de pesos (que representa 0.7 por ciento del PIB). El 42 por ciento del ajuste (52 mil millones de pesos) será absorbido por las diversas dependencias de la Administración Pública Federal, PEMEX contribuirá con el 50 por ciento del ajuste (62 mil millones de pesos), mientras que CFE hará con el 8 por ciento restante del ajuste (10 mil millones de pesos). La segunda medida, y quizás la más relevante en términos de política pública, es la implementación del Presupuesto Base Cero (PBC) que consiste en una nueva estrategia de presupuestación reflejada en el Presupuesto de Egresos de 2016 y que implica modificar por completo su lógica de integración con el objeto de privilegiar los proyectos de inversión y programas con mayor beneficio para los ciudadanos.

La premisa básica subyacente en el PBC consiste en llevar a cabo una revisión detallada de todos los rubros de un presupuesto para incrementar la eficiencia del gasto en un entorno de austeridad. La presupuestación base cero es un concepto que proviene del ámbito empresarial y que fue incorporado en el sector público de Estados Unidos a finales de la década de los setentas en diversas ciudades y en años recientes, y de forma focalizada, por ciertos gobiernos nacionales para ordenar su gasto en rubros como salud o educación, donde incrementar el gasto es una decisión raramente cuestionada. El PBC es una respuesta clara que se contrapone a la lógica del llamado presupuesto inercial, donde a cada rubro de gasto ejecutado el año anterior, se le añadía un determinado porcentaje de crecimiento para el siguiente año. Este porcentaje de incremento se determina de manera arbitraria o en muchas ocasiones anclado a variables estructurales como la inflación o el crecimiento del PIB. En contraposición a esta visión inercial, el PBC plantea que cada rubro tiene que ser repensado desde cero y posteriormente justificado. También plantea que no se pueden usar los montos presupuestales del año pasado como punto de referencia para la actualización del gasto, además de que todas las demandas de recursos presupuestales deben ser tratadas enteramente como si fueran nuevas solicitudes.

Implementar el enfoque del PBC en el sector público es un asunto complicado de dirimir ya que posee ventajas y desventajas. Entre las ventajas de romper con la lógica del presupuesto inercial se encuentra el hecho de que permite a los gobiernos mayor flexibilidad para adaptarse a un entorno de recursos escasos, además de que permite que las operaciones de un gobierno ocurran en el nivel de costos más bajo posible. Entre las desventajas inherentes al PBC se encuentra el hecho de que su planeación e integración consumen mucho tiempo, información y recursos. Además, el PBC puede convertirse en un enfoque complejo, ya que al no poseer la simplicidad del presupuesto incremental, dificulta el seguimiento de partidas presupuestales. En resumen, la propuesta de la SHCP consiste en transitar de un presupuesto inercial, en el que se toma como base el presupuesto anterior y se le incorporan incrementos marginales, a uno en el que cada año se parte de una base nueva y se revisan exhaustivamente rubros de gasto con duplicidades, programas con bajos niveles de desempeño, inversiones que no cumplen con niveles de rentabilidad social deseada y cualquier política pública con impactos regresivos en la distribución del ingreso y la riqueza.

En resumen, existen cuatro importantes razones por las que el PBC puede significar una buena noticia para los ciudadanos:

i) Porque puede implicar romper con viejos usos y malas prácticas arraigadas en la negociación presupuestal en el Poder Legislativo. Podría implicar romper con la visión tradicional de los legisladores, sujeta a compromisos políticos y carente de una visión de largo plazo. Recordemos que muchos legisladores acostumbran reportar como un logro de su gestión la simple aprobación de incrementos en programas públicos o la aprobación de presupuestos “históricos” para sus estados. En este sentido, el PBC podría generar una revisión de las reglas de decisión democrática en el Congreso.

ii) La implementación del Presupuesto Base Cero implicaría, en el largo plazo, desligar el gasto público del ciclo político y avanzar hacia presupuestos multianuales.

iii) Para su correcta implementación, se requiere fortalecer las instancias de evaluación del presupuesto (ampliar facultades del CONEVAL) y elevar el perfil de las instituciones del Congreso que analizan el gasto público (como el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas).

iv) El PBC, adecuadamente implementado, puede significar una nueva definición del presupuesto en función de la calidad de los bienes públicos y el servicio al ciudadano. En un escenario ideal, las decisiones sobre los proyectos de gasto no deben ser tomadas por los ejecutores, sino por agencias reguladoras.

Finalmente, el PBC es también una oportunidad para restituir la escasa transparencia asociada al gasto público, un hecho que ha minado la confianza de los mexicanos en las instituciones democráticas como una herramienta para encontrar soluciones. En Ethos creemos que una mejor asignación del gasto público haría de México un país más productivo y equitativo. En este sentido, el PBC se presenta como una alternativa para asignar responsablemente el gasto público y abonar a la transparencia y rendición de cuentas.

Twitter: @ethoslabmx