Gobiernos y Finanzas Públicas

Lo mejor del 2014: Programa Oportunidades, Multiplicando informales

Miles de millones de pesos del presupuesto público invertidos durante más de década y media para alimentar y educar a millones de niños pobres, no solo no han reducido la pobreza, sino que han arrojado a millones de éstos, ahora, adolescentes y jóvenes a la informalidad.

29-12-2014 09:29 Por : Arena Pública
Oportunidades es un “paracetamol para un enfermo que necesita ampolletas de penicilina”, dice el investigador David Lozano.
Oportunidades es un “paracetamol para un enfermo que necesita ampolletas de penicilina”, dice el investigador David Lozano.

México ha invertido 492 mil 200 millones de pesos en educar y alimentar a seis generaciones de trabajadores, principalmente informales; este es el monto destinado al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en los últimos 15 años.  

Con un presupuesto que alcanzaría para entregar más de 43 mil pesos a las 11.5 millones de personas que el día de hoy sufren condiciones de extrema pobreza en el país, la política social estrella de México, replicada en 30 países y ciudades como Vietnam y Nueva York, se encuentra lejos de lograr su objetivo: romper con el ciclo intergeneracional de pobreza.

Hoy Oportunidades atiende a 6.2 millones de familias más que cuando inició en 1997 con apenas 300 mil familias; para un total de 25 millones de personas que representan el 21% de la población del país.

Sin embargo, a pesar de que el padrón de beneficiarios aumentó 2000% en casi dos décadas, hasta hace dos años uno de cada dos mexicanos seguía siendo pobre según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).

De hecho el Programa Oportunidades no ha significado un obstáculo frontal para el crecimiento de la pobreza, pues de acuerdo con los investigadores del Centro de Análisis Multidisciplinario (CAM) de la Facultad de Economía de la UNAM, de 1970 al 2012, el número de mexicanos que no pueden adquirir los productos de la canasta básica aumentó 70%, pasando de 31.4 a 53.3 millones de personas.

A punto de cumplir 17 años, el programa de transferencias condicionadas más ambicioso de México no ha cumplido con su propósito, entre otros motivos, porque se ha dedicado a alimentar, educar y procurar la salud de millones de niños que al crecer engrosan los cuadros de la informalidad laboral.

De cada 10 becarios de Oportunidades que concluyen la secundaria, seis interrumpen su trayectoria educativa y se incorporan a un trabajo informal, tres si ingresan al bachillerato y del uno restante se desconoce el paradero, probablemente migran, explicó David Lozano, profesor e investigador del CAM.

En la opinión de Lozano, el Programa Oportunidades es un “paracetamol para un enfermo que necesita ampolletas de penicilina”, pues la solución de la pobreza radica en la generación de fuentes formales de empleo y no en darles apoyos que “ni siquiera les alcanzan para comer”, aunque “al gobierno le sale más barato eso que crear un empleo”.

El Estado transfiere a cada familia beneficiaria del Programa Oportunidades 445 pesos mensuales por concepto de apoyo a la alimentación, más un monto adicional de entre 1,265 y 2,320 pesos mensuales -máximo- como beca para los hijos que estudian, dependiendo del número y grado escolar de estos. Este tope se impone porque Oportunidades no puede otorgar una beca a cada hijo.

Las becas para niños que cursan la primaria van de los 165 a los 330 pesos mensuales, dependiendo del grado que cursen, de igual forma para los adolescentes que cursan la secundaria son de entre 480 a 620 pesos y de 810 a 1,055 pesos para quienes ingresaron a la educación media superior. Adicional a estos apoyos se pueden otorgar hasta para tres hijos como máximo, un apoyo de 115 pesos para los niños de 0 a 9 años y otro de 345 pesos mensuales para cada adulto mayor.

En cambio, crear un trabajo formal en México requiere 188 mil 680 dólares de inversión, según el director general adjunto del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), Manuel Molano, es decir, 2.4 millones de pesos anuales; por ello el país ocupa la posición 28 en un ranking elaborado por el IMCO que mide el costo de generar un empleo para 46 naciones.

Si tomamos este dato por cierto el gasto social destinado al Programa Oportunidades en los últimos 15 años apenas hubiera alcanzado para crear 205 mil empleos formales, suficientes para emplear a menos del 2% de la población en pobreza extrema del país que es de 11.5 millones de personas.

“La escasez de oportunidades laborales es considerada la amenaza más grave que tiene (el Programa Oportunidades) para lograr su objetivo principal”, advierte la Fundación Ethos, especialista en políticas públicas.

En el último año México generó tan sólo la tercera parte del total de empleos formales que requiere para satisfacer la demanda interna, esto es, 434 mil de entre 1.2 y 1.5 millones necesarios, de acuerdo con el Observatorio México ¿cómo vamos?

Crear empleos para la población rural, que históricamente ha sido el foco de atención del Programa Oportunidades, requeriría “toda una revolución al interior de las unidades productivas agrícolas, el problema es que en este país, lamentablemente, y hay que decirlo así, existen programas que sirven como paliativos para dar resultados electorales, cosas que se vean”, lamentó David Lozano.

Para empezar, indicó el investigador de la UNAM, se necesitaría crear unidades agrícolas que aseguren y organicen todo el proceso de producción; después, mejorar la tecnología con la que se produce, y finalmente, crear un mercado interno donde se elimine a los intermediarios y acaparadores - que son el problema de fondo-, esto en paralelo con la formación de centros de investigación y docencia especializados en el sector agrícola; “pero eso no se está haciendo”, afirma.

Ante este panorama no es de sorprender que el 60% de los trabajadores informales pertenezcan a las familias más pobres del país, cuyos ingresos promedio por hogar oscilan entre los 764 y los 2 mil pesos mensuales, de acuerdo con la más reciente Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares elaborada por el INEGI. Las mismas familias que constituyen la población objetivo de Oportunidades.

¿Informal por herencia?

Para el Coneval el penoso vínculo directo entre beneficiarios de Oportunidades y trabajos informales tiene una explicación alternativa: el imán de la herencia.

Un análisis del programa Oportunidades realizado por el Coneval arrojó como resultado que los niños becarios del programa tienen una “fuerte” tendencia a heredar la ocupación de sus padres, especialmente los niños cuyos padres desempeñan alguna actividad agrícola. El estudio enfatiza en que, aún y cuando los hijos logran escapar de la herencia familiar, se ocupan en empleos muy similares a los desempeñados por sus progenitores.

El hallazgo del Coneval es confirmado por la Fundación Ethos, quien entrevistó a jóvenes becarios de Oportunidades respecto al tipo de empleo en el que podrían ocuparse. La encuesta levantó como principales respuestas: “en un taller, de empleada doméstica, en una tienda o farmacia, como campesino, mecánico, obrero de fábrica, albañil o en el ejército”.

Ethos concluyó que los beneficiarios que desean incorporarse al mercado laboral tienen bajas expectativas profesionales a pesar de la inversión que el Estado hizo en su educación, es decir, que la mayoría no tiene contemplado conseguir un trabajo en la economía formal, “lo que apunta a que es posible que el Programa no esté logrando cambiar las aspiraciones de los jóvenes y, por tanto, sea más difícil romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza”, sostiene el análisis.

Justo hace un año, el mismo secretario de Hacienda y Crédito Público, Luis Videgaray Caso, se quejó de que el Programa Oportunidades promovía la informalidad entre la población más pobre del país durante una entrevista que ofreció a Radio Red.

"Lo que es un hecho es que no podemos tener un sistema dual de beneficios sociales donde estamos creando una red de protección para los trabajadores formales, pero a la vez se ha venido creando una red de protección paralela para los trabajadores informales como el Seguro Popular, los programas de atención de adultos mayores, el Programa Oportunidades, que es una red de protección social muy valiosa para el combate a la pobreza, pero que sin duda induce a la informalidad", explicó en aquella ocasión.

En dicha entrevista el secretario de Hacienda anunció que la reforma fiscal, en ese entonces en ciernes, contemplaba la revisión del diseño de programas de desarrollo como Oportunidades y el Seguro Popular, con miras a emprender cambios ya que representaban un gasto social que fomenta la informalidad.

"Los programas se van a mantener pero tienen que tener en su diseño algo que hoy no tienen, que es inducir la formalidad, hoy los programas sociales se requieren pero tenemos que revisar cómo funcionan”, precisó el secretario.

Apoyo a fondo incierto...

El Programa Oportunidades no conoce el destino de los niños y adolescentes que becó en el pasado. Es decir, no sabe si lograron llegar hasta la universidad, se ocuparon en un trabajo informal, migraron a Estados Unidos o, incluso entre otras opciones, terminaron en las filas del crimen organizado.

A pesar de que el Programa Oportunidades tiene casi dos décadas en función, todavía no cuenta con un modelo sistemático que le permita dar seguimiento a los adolescentes dados de baja del padrón, ya sea porque desertaron en secundaria o preparatoria, o porque concluyeron el bachillerato.

Al respecto el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) le hizo una fuerte crítica a los responsables de Oportunidades, al señalar que el programa “enfrenta vacíos de conocimiento que urge remediar” y propuso brindar atención prioritaria a “las trayectorias laborales de los becarios de Oportunidades que completaron su educación gracias al Programa”, “a la movilidad social de los hogares que salen del Programa” y “a las condiciones de inserción en el mercado laboral de los trabajadores pobres y si éstas han cambiado con Oportunidades”.

Por su parte la Auditoría Superior de la Federación recomendó a la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades, que dirige Paula Hernández Olmos, promover estrategias y acciones para vincular a Oportunidades con “otros programas sociales para impulsar y fortalecer las capacidades y potencialidades de los beneficiarios, mediante el fomento del empleo, el ingreso y el ahorro de las familias en situación de pobreza extrema”.

Además –dice la Auditoría- de investigar las causas por las que esta vinculación no se hizo antes dando por sentado que no es la primera vez que se hace una recomendación de esta naturaleza.

Más paracetamol

Para resarcir las múltiples observaciones que diversas instituciones le han hecho al Programa Oportunidades en la misma llaga: dar seguimiento a los becarios y conectarlos con opciones productivas; hace un mes Rosario Robles Berlanga, secretaria de Desarrollo Social, anunció que a partir del próximo ciclo escolar el Programa Oportunidades otorgará “créditos baratos” a mujeres que deseen poner en marcha un pequeño negocio y becas de estudios universitarios a los beneficiarios que concluyan la prepa y deseen seguir estudiando.

“En el Programa Oportunidades se beca a los niños en la primaria, en la secundaria y en la educación media superior, pero hasta ahí se dejaba. Si encontraban trabajo o si seguían estudiando, ya no era preocupación del gobierno”, comentó Robles Berlanga, antes de anunciar las dos acciones, que aseguró, serán una mejoría para la política social.

Ahora el problema para salvar a los becarios de Oportunidades de la informalidad será lograr que concluyan el bachillerato, aún cuando sólo tres de cada 10 becarios llega hasta ese nivel, pues la última Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior elaborada por la SEP en 2012, reportó que el 35% de los desertores de preparatoria pertenecen a las familias de menores ingresos del país, las mismas que apoya Oportunidades.

El programa de transferencias condicionadas beca a los hombres que cursan la educación media superior con un monto de entre 810 y 925 pesos mensuales y a las mujeres con un monto de entre 930 a mil 055 pesos mensuales.

A pesar del apoyo monetario, casi la mitad de los jóvenes de menores ingresos, el 46%, señaló que la principal razón para abandonar sus estudios fue la falta de dinero. El 63% de esos mismos jóvenes señaló que quería seguir estudiando al momento de abandonar sus estudios, frente al 51% de los jóvenes desertores pertenecientes a las familias de mayores ingresos, según la encuesta.

Sin cambios sustanciales

Ya desde 2007 el propio creador del Programa Oportunidades, Santiago Levy Algazi, ex subsecretario de egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de 1994 al 2000, realizaba una crítica férrea al estrecho vínculo que se consolidó entre el programa de transferencias y el sector informal del empleo.

En un documento de análisis denominado ¿Qué sigue después de Progresa - Oportunidades?, el ahora vicepresidente de Sectores y Conocimiento en el BID, informó que el 94% de la gente empleada que recibía un apoyo del programa Oportunidades no tenía seguridad social, 20% porque se ocupaba en un autoempleo y 74% porque, aun siendo asalariado en una ocupación que suponía una relación obrero-patronal, sus jefes evadían la inscripción a la seguridad social.

Entre las principales labores que desempeñaban los beneficiarios de Oportunidades en ese año, destacan las de jornalero, albañil, empleado por cuenta propia, ayudante en rancho sin retribución y empleada doméstica, entre otros.

Al paso de los años, ni el considerable aumento de presupuesto ni el creciente número de nuevos beneficiarios, han logrado un divorcio o por lo menos un distanciamiento entre la población más pobre y las labores sin prestaciones sociales.

Hoy en día los estados con las tasas de informalidad más altas del país, de entre 73% y 80%, son también las que concentran al mayor número de beneficiarios del Programa Oportunidades, en Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Puebla y Michoacán, habitan 4 de cada 10 beneficiarios o el 38% del padrón.

Aliviar el hambre

Oportunidades no ha roto el ciclo intergeneracional de pobreza, sin embargo es la diferencia diaria entre que un pobre extremo se lleve un taco a la boca o no lo haga. De acuerdo con el Coneval sin las transferencias condicionadas habría 2.6 millones de personas más en situación de pobreza alimentaria en México.

El Consejo Nacional de Población apunta que en los primeros seis años de operación el Programa Oportunidades logró que en las zonas rurales un 64% más de niños y jóvenes completaran al menos cinco grados escolares, y en las zonas urbanas se incrementara un año más la escolaridad.

Otro importante logro es que actualmente los bebés de las mujeres beneficiarias de Oportunidades son más sanos que los bebés de madres no beneficiarias, ello por los complementos alimenticios y la información que se les trasmite a las madres en los talleres de cuidado prenatal y fecundidad.

No obstante los aislados logros, mientras los adolescentes en pobreza extrema no tengan los medios para generar un ingreso considerablemente mayor al de sus familias, la millonaria inversión del Estado en Oportunidades, que tan sólo en el 2013 hubiera alcanzado para generar 27 mil 500 empleos formales, no tendrá sentido porque no los sacará de esa situación, como no lo ha hecho en 17 años.

En palabras del Coneval, la ausencia de programas productivos y de empleo, limita la capacidad de los becarios de Oportunidades para mejorar sus ingresos de manera sustentable.

 

MÁS INFORMACIÓN: Lo mejor de 2014: La política pone en riesgo la economía.