Neutralidad de la red ¿Qué problema intenta resolver el IFT?

07-01-2020 10:54

La gestión de la red de redes y el tráfico que ella distribuye, es tema relevantísimo para la sociedad actual.

Comercio, comunicación humana y entre máquinas, banca, gobierno, educación, salud, música, entretenimiento, cultura; todo viaja por Internet. Asegurarnos de que los Proveedores del Acceso a Internet (ISP por sus siglas en inglés) no lo manipulen es fundamental, pero hay formas y procedimientos varios para hacerlo.

El IFT nos invita a opinar sobre su proyecto de Lineamientos que, algo amorfo, prevé y permite el zero rating restringido, el zero rating para “aliviar la brecha digital”, ofrecer carril preferencial y otros servicios especializados a proveedores OTT bajo ciertas condiciones, y hasta  bloquear cierto tráfico si prevalecen ciertas circunstancias algo ambiguas y riesgosas, lo cual es inaudito siendo lo opuesto de lo que se pretende evitar.

Este análisis pretende más que reaccionar al proyecto, ofrecer un método alternativo de disección de los eventuales problemas de gestión del tráfico de Internet, basándome en un importante estudio que escribiera  Jan Krâmer. “ Net Neutrality: “A progress report”. Las preguntas que Krämer plantea corresponden a diferentes escenarios identificados internacionalmente1. El análisis propone sólo una referencia esquemática y analítica que contribuya a determinar una adecuada implementación de una política sobre neutralidad de la red.

A  continuación presentamos posibles respuestas al marco analítico propuesto  por Krämer, para ello es necesario tener en cuenta el contexto de las preguntas de acuerdo con lo siguiente:

Pregunta

Tema

1. ¿Existe un problema de congestión?

Status del sector

2. ¿Existe un problema de inversión?

Status del sector

3. ¿Hay un problema de falacia de la terracería?

Calidad de Servicio

4. ¿Hay discriminación de precios?

Mercado de dos lados

5. ¿Existe fragmentación?

Mercado de dos lados

6. ¿Hay innovación Reducida?

Mercado de dos lados

7. ¿El contenido de rivales está siendo degradado?

Gestión de tráfico

8. ¿El contenido “caro” está siendo degradado?

Gestión de tráfico

9. ¿Se está violando la libertad de expresión?

Gestión de tráfico

 

SITUACIÓN ACTUAL EN MÉXICO

ISP. Para identificar el status quo es necesario conocer cuáles acuerdos comerciales sostienen los ISP, así como los términos que aplican en el mercado; ¿Hay convenios de priorización de tráfico? ¿Prácticas de trato discriminatorio? ¿Hay convenios de exclusividad?

Sin conocer lo anterior, bajo el enfoque metodológico de este análisis, no sería posible establecer cuál es el status quo en cuanto a la neutralidad de red. Es decir, es aconsejable realizar un análisis exhaustivo de la situación actual mexicana a efecto de adoptar una regulación específica.

Tras cinco años de espera, seguramente el IFT hizo pesquisas sobre estas cuestiones, investigó las prácticas reales, analizó las políticas de gestión de los ISP principales, obtuvo información del ISP preponderante y de otros con una buena tajada del mercado de banda ancha fija; recibió e investigó quejas de usuarios finales o de operadores o usuarios comerciales clientes de los ISP. Tuvo que haber seguido un método empírico para conocer el status real de la gestión del tráfico de Internet.

Para identificar problemas en el mercado en cuanto a la neutralidad de red Krämer propone un marco analítico que le permita al regulador diseñar una política de neutralidad de red a la medida de acuerdo con los problemas que se presenten.

 

1. ¿Existe un problema de congestión en la red?

Usualmente para identificar un problema de congestión en la red se realizan mediciones de capa tres en diferentes horas del día, en especial en horas pico para detectar los nodos donde el tráfico es descartado, es decir, existe un problema de congestión.

Los parámetros generalmente utilizados para conocer si hay un problema de congestión son: latencia, jitter y tasa de pérdida de paquetes. Estos parámetros son medidos por los ISPs dentro de su red.

Con independencia del método de medición, Krämer propone analizar si existe un problema de congestión de red generalizado. De no existir un problema de congestión, en el análisis Krämer propone pasar a la pregunta 7. Si hay un problema de congestión, se pasa a la pregunta 2.

 

2. ¿Existe un problema de inversión?

En caso que se identifique un problema de congestión, habría que identificar si su origen es por falta de inversión. Para ello es necesario revisar la inversión en telecomunicaciones tanto en el edge como en el core, para determinar si existe un problema de inversión. Idealmente, se podría enfocar el análisis a la inversión realizada por cada ISP en despliegues de banda ancha (fija y móvil).

Si en el análisis se detecta que no hay un problema de inversión, el marco analítico de Krämer indica que se debería continuar el análisis hacia  la pregunta 7. No obstante, si se identifica que hay un problema de inversión, dado que antes se detectó congestión, la propuesta es continuar con la pregunta 3.

 

3. ¿Hay un problema de falacia de la terracería?

La falacia de la terracería se refiere a un escenario en donde los ISP eligen disminuir la calidad “Best Effort” de servicios ofertados, para ocasionar que los proveedores de contenido deban adquirir o realizar convenios para priorización pagada y carriles de alta velocidad. Es decir es como vender un pasaje aéreo de bajo costo pero sin acceso a un asiento en el avión pero con la posibilidad de pagar un extra por ir sentado. ¿Sería inadmisible no? Igualmente debe haber una velocidad mínima de carga o descarga que se ofrezca para poder comercializar “banda ancha” por ejemplo de 2 Mbps.

La solución propuesta por Krämer a este problema es establecer parámetros de calidad mínimos incluyendo una definición de best effort, que debe ser medible y estandarizada para poder saber con certeza cuándo este nivel mínimo está siendo violado por cualquier ISP. Idealmente, se deberían establecer los parámetros de las criticidades QoS.

En la propuesta de Krämer, el regulador debe recurrir a establecer parámetros de calidad antes de decidir implantar los criterios de neutralidad de red de la industria, dado que si la disminución de calidad es uno de los problemas identificados se podría esperar que se resolviera con una regulación de calidad. Si el problema se resuelve con el régimen de calidad, se procede a analizar el mercado bilateral a través de las preguntas 4, 5 y 6.

 

4. ¿Hay precios discriminatorios?

Según Krämer, el problema de precios discriminatorios no prejuzga que la práctica en sí misma no sea adecuada, sino que es necesario identificar si se puede generar un daño en la competencia. De especial atención merecen los ISP con poder sustancial de mercado o preponderantes, que tienen además sus propias aplicaciones y contenidos y con ellos, los incentivos de discriminar los contenidos, servicios y aplicaciones de sus rivales.

En este sentido, el primer paso es analizar si hay precios discriminatorios, lo que puede determinarse si se conoce si hay acuerdos de priorización pagada, fast-lanes o algún otro instrumento que se está aplicando entre ISPs. Posteriormente, se deberían analizar las cláusulas convenidas en los convenios. En caso que se encuentre que hay discriminación de precios y que causa un daño al mercado, la primera opción sería aplicar la legislación de competencia económica.

Si es el problema es solucionado, entonces no es necesario incluir esto en la política de neutralidad de red. Sin embargo el proyecto del IFT no establece los mecanismos bajos los cuales procedería a suspender una determinada política de gestión “cuando dañe a la competencia” y si es bajo el procedimiento de prácticas monopólicas relativas, pues ello solo sería posible si el ISP posible responsable tiene poder sustancial de mercado, lo cual dejaría fuera a muchos ISP que podrían contravenir los Lineamientos sin que la ley de competencia económica les pueda sancionar.

Sin embargo, es posible que la práctica genere daño si se realiza de manera generaliza, incluyendo a agentes que no tienen poder de mercado. Krämer propone que de existir un daño derivado por precios discriminatorios realizados generalizadamente, el regulador puede establecer lineamientos de términos no discriminatorios. Si los lineamientos solucionan el problema de precios discriminatorios lo siguiente sería analizar la pregunta 5. De lo contrario se debería establecer en el régimen de neutralidad.

 

5. ¿Hay fragmentación?

En la práctica, la fragmentación consiste  en  que los proveedores de Internet no llegan a un acuerdo en cuanto la tarifa de terminación del tráfico entre sí mismos o con los proveedores de Internet.

Krämer como respuesta a este problema propone regular los puntos de intercambio de tráfico de internet es decir las obligaciones de interconexión para Internet.

Si la fragmentación se resuelve a través de lineamientos de intercambio de tráfico de Internet (incluyendo VoIP), el siguiente paso es analizar si existe reducción en la innovación. De lo contrario Krämer sugiere establecer un marco de neutralidad de red.

 

6. ¿Hay innovación reducida?

Al referirse a la innovación reducida, Krämer se refiere a que los operadores no mejoran las tecnologías de acceso a los usuarios (edge), para este análisis no basta con realizar una comparación de los despliegues tecnológicos mundiales  respecto a los  nacionales, sino que es necesario evaluar la situación específica de cada ISP y analizar si la inversión que realiza está siendo destinada deliberadamente a desplegar una tecnología inferior a las disponibles  y factibles de ser implementadas.

Por ejemplo, el  modelo de negocio puede justificar que un ISP móvil esté desplegando redes 3G , pero si también está desplegando redes LTE-4G en otras zonas, sería conveniente preguntarse si el objeto es diferente al de incrementar la capacidad de la red.

Krämer ofrece como solución a este problema la creación de fondos de innovación o de compartición de ganancias para atender las necesidades del sector. Si no se resuelve el problema, entonces la solución es establecer regulación de neutralidad de red.

Posterior al análisis del mercado bilateral  Krämer propone entonces analizar las políticas de gestión de tráfico a través de las preguntas 7, 8 y 9.

 

7. ¿El contenido de rivales está siendo degradado?

La degradación de contenidos o servicios conocido como throttling es una práctica que llevan a cabo los ISP para que los usuarios que tienen contratados servicios de distintos ISP perciban que los de uno de ellos son de mala calidad. Para poder detectar una práctica como ésta se requeriría, por ejemplo,  de control sobre los nodos de intercambio de Internet (IXPs) entre ISPs y un monitoreo exhaustivo de los ruteadores o bien a través de quejas de competidores.

La respuesta de Krämer es analizar estas prácticas a través de las herramientas de competencia económica (ex-post) y en tal caso de que los remedios de competencia no solucionen los problemas, la propuesta es establecer medidas de neutralidad de red.

 

8. ¿El contenido “costly” está siendo degradado?

La degradación de contenido “costly” es la práctica que ocurre cuando los ISP degradan el tráfico de proveedores de contenido u otros ISPs que no se interconectan localmente y por lo tanto “deben salir” por el tráfico o bien cuando los ISPs deciden disminuir la calidad del acceso a Internet de los usuarios finales que consumen muchos paquetes de datos (Heavy users).

Por ejemplo America Movil está ofreciendo Internet inalámbrico fijo en casa, y lo califica como paquetes ilimitados. En realidad cuando alcanzas tu consumo tope baja la velocidad de descarga de 10 Mbps a 1 Mbps o menos con lo cual automáticamente dejarás de poder recibir videos y aplicaciones que requieren más ancho de banda.

Krämer indica que los reguladores pueden tratar este problema a través de regulación de transparencia o bien de competencia, por ejemplo, establecer que los convenios de IXPs deben ser públicos con el objetivo de fomentar la transparencia. Si el problema no es resuelto entonces el siguiente paso es el marco de neutralidad de red.

 

9. ¿Se está violando la libertad de expresión?

La libertad de expresión, bajo la metodología de Kramer, hace referencia al bloqueo de contenidos o a la censura del tráfico que los usuarios envían hacia la red, así como al acceso a la información de estos usuarios. . En este sentido, es necesario analizar el impacto que determinadas prácticas como zero rating podían tener en estos derechos humanos pues en lugar de que el usuario elija qué aplicación, contenido o red social desea recibir gratis, es el ISP el que elige por el usuario, y bajo el lema de zanjar la brecha digital te acotan tu derecho a buscar información solamente a través de determinadas fuentes como Facebook basics por ejemplo.

 

COMENTARIOS FINALES

En conclusión, del análisis del diagrama de flujo de Kramer, se observa que si no existe ninguno de los problemas planteados en cada una de las preguntas anteriores no es necesario implementar una regulación de neutralidad de la red. Sin embargo, del análisis anterior se observa que, en caso de existir alguno de los problemas, el regulador puede implementar herramientas específicas para cada uno de ellos.

Por ejemplo, en el caso de la falacia de terracería, el regulador puede definir las características y alcance de una regulación de calidad. Kamer propone seguir este mismo procedimiento para cada uno de los problemas planteados. De lo contrario, el regulador podría asistirse de una regulación que exclusivamente se enfoque a neutralidad de red.

Finalmente, se hace notar que en los países donde se han adoptado prácticas de neutralidad de red, la inversión no ha disminuido. Incluso en Estados Unidos, cuando hace algunos años la FCC de Obama estableció regulación estricta en “Internet abierto”, que refiere a regulación que incluye tanto políticas de neutralidad de red como de libertad de información, Comcast que es el principal operador involucrado emitió un comunicado corporativo donde indican que están completamente de acuerdo con las políticas establecidas.2

 

 

[1] Krämer, Jan et al  (2013) Net Neutrality: A progress report en “Telecommunications Policy” disponible en http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0308596112001450

[2] David L. Cohen, Senior Executive Vice President and Chief Diversity Officer in Open Internet “We fully embrace the open Internet principles that have been laid out by President Obama and Chairman Wheeler and that now have been adopted by the FCC”. http://corporate.comcast.com/comcast-voices/fcc-votes-on-new-open-internet-rules