Desigualdad y gasto público: ¿Programas sociales generalizados o focalizados?

Se publicó la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2022. Mucha tinta en estos días. De manera natural, todas las columnas son sumamente descriptivas, poco analíticas, y cargadas de sesgos de acuerdo con la posición política de quien lo escribe. Es difícil realmente realizar un análisis en tan poco tiempo. No obstante, es conveniente plantear preguntas que deben responderse con el tiempo. En este espacio trato de plantear algunas que me parecen relevantes y pertinentes.

En el año 2010 apareció un libro tanto en inglés (Brookings Institution Press) como en español (Fondo de Cultura Económica) intitulado "La disminución de la desigualdad en la América Latina. ¿Un decenio de progreso?" compilado por Luis Felipe López Calva y Nora Lustig. En este libro distintos autores de capítulos argumentaron que entre 1994 y 2006 la desigualdad en la mayoría de los países de la región había disminuido. El libro era en el fondo un festejo del logro de la política pública en América Latina (estuve en la presentación del libro).

El capítulo sobre México lo escribieron Gerardo Esquivel, Nora Lustig y John Scott, quienes concluyeron: el coeficiente de Gini entre el año 2000 y el 2006 tuvo una reducción abrupta al disminuir de 0.561 a 0.498, una baja muy importante que alcanzó una disminución de 0.063. En ese documento argumentaron que ese logro se debió a varios factores, destacando tres. El primero debido al incremento del ingreso laboral proveniente de la firma del TLCAN que empujó salarios del trabajo calificado y creó empleos para el no calificado; el segundo, debido a la progresividad del gasto educativo al tratar dos importantes restricciones al acceso mediante la construcción de escuelas; y el tercero, a la aplicación de transferencias monetarias condicionadas y focalizadas.

Con respecto a esta última, se lo atribuyen específicamente a Progresa/Oportunidades. Sostuvieron que el tamaño de las transferencias públicas aumentó, además “éstas se empezaron a distribuir de manera más equitativa entre los beneficiarios, y cada vez más los beneficiarios de las transferencias provenían de segmentos relativamente más pobres de la población” (pp. 292). En suma, con respecto al gasto social, el gasto en educación, salud y nutrición se hizo más progresivo. Y concluyen: “Con la introducción de Progresa-Oportunidades el gobierno encontró modos de redistribuir los ingresos de manera más eficiente y económica mediante transferencias” (pp.292)

Ahora, para esta administración se argumenta que, a raíz de las transferencias generalizadas como la pensión universal y otros programas sociales generalizados, se pudo reducir la desigualdad. No es mi intención entrar al debate que se ha creado para decir si los programas son regresivos o progresivos (en todo caso hay que hablar de la potencia de cada uno de ellos). La gráfica de abajo proviene de la presentación de la ENIGH 2022 por parte del INEGI.

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Indudablemente hubo una reducción de la desigualdad, sobre todo si se compara con el 2018. En efecto, hemos avanzado en este renglón. Sin embargo, la comparación debe darse en un horizonte más amplio, y debe incluir al menos las cifras del año 2000.

Pero la disminución del indicador es más abrupta entre el 2000 y 2006 que entre 2018 y 2022. Aparentemente los programas focalizados trabajan mejor que los generalizados (si le creemos a Esquivel et al, 2010). Pero definitivamente creo que es irresponsable afirmar lo uno o lo otro sin un análisis riguroso. Entonces, la pregunta es ¿qué es mejor para disminuir la desigualdad: programas focalizados y condicionados, o generalizados, o una combinación de éstos?

El segundo elemento es que este logro en reducción de la desigualdad se ha dado sin una reforma fiscal. Fox no pudo realizarla, y menos Calderón. La de Peña fue recaudatoria y sobre cautivos pero no progresiva, aunque algunos agoreros digan lo contrario. Algunos economistas, incluso cercanos y simpatizantes de esta administración, sostienen que solo con una reforma progresiva se puede disminuir la desigualdad. Esta evidencia sugiere que es más eficiente redistribuir vía el gasto que del lado tributario. Pero un análisis más serio debe realizarse para contestar esta segunda pregunta.

Finalmente, si bien el coeficiente de Gini con las transferencias en el 2022 es menor con respecto a aquél sin transferencias, el incremento en el gasto social de esta administración ha sido muy elevado por lo que se debería en principio haber reducido en mayor medida ese indicador.

Compare en la gráfica: En el 2018 el coeficiente de Gini sin transferencias era de 0.475, y con transferencias se reduce a 0.426, es decir, lo reduce en 0.05; por su parte el de 2022 se reduce de 0.46 a 0.402, una disminución de 0.058. Las dos reducciones son muy similares (una prueba T que realicé rápidamente me permite la conclusión). La diferencia es que la primera se realizó con menores recursos públicos, mientras que la segunda con un aumento abrupto en el gasto social. Se tiene que investigar si es la eficiencia en la aplicación del gasto social o si se debe al debate de focalización. Esta última constituye mi tercera pregunta.